地方立法質量研究綜述

　　地方立法是國家立法的重要組成部分。不斷提高地方立法質量是推進依法治國、建設社會主義法治國家的客觀要求。 以下是小編為你整理的，希望大家喜歡!

　　一、地方立法質量保障的理論與實踐

　　究竟是立法數量論抑或立法質量論在我國學界曾經存在過爭議，但是隨著我國以憲法為基礎的中國特色社會主義法律體系的形成，無論中央還是地方無法可依的被動局面基本上都得到了改變，立法工作已經初步做到了有法可依。隨著我國立法數量的逐年增加，立法質量保障的研究正規化已經逐漸地從立法數量論轉向立法質量論，這是符合歷史發展客觀規律的必然趨勢。立法質量論使制定的法律法規規章必須接受人民和社會實踐的價值評判和檢驗。從地方層面上講，地方立法是否最大限度地保障了公民、法人和其他組織的合法權益?地方立法是否遵循了基本的立法原則，法治原則是地方立法的首要條件，作為地方法律執行之起點的立法行為首先要法治化，必要的法律程式和制度的制約是地方立法質量的重要保障。另外，地方立法機關是民意代表機關，地方立法活動從本質上說應當堅持和貫徹民主原則，地方立法活動的民主化是整個國家政治體系民主化的重要組成部分。地方性法規規章的草擬、審議、表決的過程通過某種方式向公眾和社會公開。公開的方式可以是多種多樣的，比如將法規規章在網路或者報紙上公佈或徵求意見，允許新聞媒體、記者或者公眾旁聽審議活動，採訪並報道地方立法的整個過程，讓立法行為在陽光的環境下應運而生。再次，堅持科學原則對於提高地方立法的質量也具有十分重要的意義。立法活動是一項極具智慧的腦力勞動，地方必須根據本地的實際情況作出立法規劃，設定法律上的權利、義務和責任時應當考慮客觀的實際情況，並不斷地提高地方立法技術水平。最後，立法過程遵循謙抑原則，法律的能力必然是有限度的，建立地方立法可行性論證制度、立法責任制度等，避免隨意和盲目的立法。

　　隨著我國整體立法的迅速發展，地方立法在近幾年也呈現出快速發展的局面。以黑龍江省為例，為深入推進“八大經濟區”和“十大工程”建設，保障和推動我省經濟社會新發展、加快發展、科學發展貢獻力量，立法工作堅持提前介入，搞好立法調研，增強立法工作的針對性、實效性，更好發揮地方立法對經濟社會發展的引領和推動作用。2013年黑龍江省人大就將至少完成七項地方性立法，例如，制定黑龍江省實施《中華人民共和國水法》條例、黑龍江省高速公路管理條例、黑龍江撓力河國家級自然保護區管理條例、黑龍江省國有重點林區神力資源管護經營條例、黑龍江省水上搜尋救助條例、黑龍江省科學技術進步條例、黑龍江省迴圈經濟促進條例等地方性立法，修訂黑龍江省人民代表大會代表建議、批評和意見辦理工作條例。以重慶市地方立法為例，直轄後，市一屆人大及其會確立了完善體制、打好基礎、提高質量的立法思路和急用先立、逐步完善的工作步驟，僅用五年多的時間就基本實現了與其他兄弟省市地方立法同步發展的態勢，初步構建起了具有重慶特色的地方性法規框架。

　　二、地方立法質量的評價體系

　　有學者將立法質量評判標準劃分為內在標準與外在標準，合法性標準為內在標準的“皮”，公正正義性標準為內在標準的“骨”，合目的性標準為內在標準的“魂”;完整性標準為外在標準的“皮”，明確性標準為外在標準的“骨”，和諧性標準為外在標準的“魂”。還有的學者習慣從立法過程是否符合法的內容和形式統一這一要求來檢驗立法質量，作為立法質量評價體系的衡量標準。由於我國法律中沒有明確規定建立立法質量評價體系，因此，有學者提出從經濟增長與效益提高、科技進步、資源利用與環境保護協調一致、群眾生活水平得到提高等指標來反映立法質量。還有的學者將立法質量的評價標準概括為形式合理性、價值合理性和現實合理性三個基本方面。其中形式合理性分別從明確性、規範性、協調性、穩定性、完備性進行了深入的闡述;價值合理性從權利本位、平等、效率、人道主義、可持續發展、國際化方面進行論述;現實合理性主要從必要性、可行性、適應性方面闡述觀點。另外還有一部分學者從以下五個方面來分析地方立法質量的標準，分別是合法性標準、地方特色標準、合目的標準、公正公平標準、程式性標準。地方立法的內容和程式都必須合法，這是評價地方立法質量的第一位條件和標準。是否具有合法的立法依據?地方立法的主體是否合法?立法許可權的行使是否合法?立法主體是否超越其所享有的立法許可權?立法程式是否合法?從地方性法規的實際內容看，是不是立足於解決本地的實際問題。從地方性法規所體現的立法技術上看，是否做到簡潔實用，體例適當，結構合理。從地方性法規的實施來看，在本地區是否具有可行性和可操作性。從地方立法程式的角度來衡量立法質量，一要看立法程式是否完整，另外要看遵守立法程式是否嚴格。[2]***P.38-39***還有學者認為地方立法質量評價標準的構建至少應當從正義、效益、科學性、協調性和技術性等五個角度進行。以權利為本位實現良法追求的正義標準，社會需求的契合與成本節儉的效益標準，對客觀規律正確反映的科學性標準，法律體系內部和諧的協調性標準，結構和語言雙重安排的技術標準。

　　地方立法發展過程中存在的主要問題及其原因

　　地方立法作為我國整個立法體系中的一個重要組成部分，在當今現階段取得了一定的成績，但是仍存在許多問題和不足。現將主要代表性學者的觀點總結如下：地方人民代表大會立法職能發揮不夠、地方人大會組成人員的審議職能未能充分發揮、地方性法規的擴張趨勢加劇，包括立法權主體擴張、地方性法規數量增長迅猛、地方性法規對越來越多的地方性事務進行調整。還包括地方性法規中的部門利益傾向明顯、地方立法質量評估缺失、立法程式缺乏統一規範等具體表現。在一些碩博論文中指出了地方立法實踐中取得了巨大成就的同時，也存在著諸如人大和會組成人員職能發揮不充分、部門利益傾向、法規擴張趨勢加劇、立法程式缺乏規範等等方面的問題。還有研究者提出，地方立法的民主制度還不是很成熟，民主立法的理念方面存在一定的偏差，“重管理 、輕服務”的立法觀念還將在一定範圍內發揮作用，這在一定程度上限制了社會、企業和公民自由選擇的權利。法治觀念淡薄，立法為民的理念還沒有真正地確立起來。一些徵求立法意見的做法沒有實現應有的社會效果，一些人大代表、公民的素質和參與立法的能力還不夠高，立法資訊公開的程度還不夠。

　　分析地方立法發展過程中存在的問題主要表現在由於各地區之間政治、經濟、文化狀況和社會發展的不平衡，導致瞭解決地方事務所呈現出的差異性和複雜性，因此，立法越權、立法侵權、立法爭權等無序和衝突現象頻繁出現。另外社會事務的多樣性和管理理念的轉變，也在一定程度上推動了地方立法膨脹的趨勢。其次，地方性法規規章起草的主體也過於單一，實際上按照我國憲法和地方組織法的規定，起草地方性法規規章的主體應當是多元化的，公民個人或民間組織提請法規案，以建議的方式或者聯名的方式進入立法程式成為可能。再次，又由於我國地方財政狀況的現實拘謹，政府部門出於自身利益的需求，使政府部門在地方性法規規章中滲透部門利益成為可能。還有一方面是，立法主體的人員專業素質還有待於進一步提高。還有的學者將存在問題的原因總結如下：社會事務的日益多樣和地區差異的客觀存在、地方性法規起草主體過於單一、地方政府機構改革壓力和公共財政積累不足、立法主體的人員專業素質不高等。

　　公民參與地方立法的民主化表現與完善

　　民主不僅是政治生活領域的一項基本原則，在法律生活領域民主同樣適用，尤其在立法領域表現得更加淋漓盡致。有學者指出，在立法工作中如何體現民主原則、提高立法質量，就是要在法律檔案的制定過程中廣泛徵集人民意見，採取召開聽證會、論證會和座談會等各種形式聽取正面或反面的意見建議，加以分析研究，予以合理吸收。新婚姻法的徵求意見工作就是一個很好的例子。還有學者指出，作為公眾的自然人、法人、社會團體直接參與地方立法的制度，其具有地方法規正當性、適應性、權威性的價值基礎，並同時認為公眾直接參與地方立法是解決當前我國地方法規困境的根本方法。[3]***P.138-142***還有一部分學者梳理了人民群眾通過多種途徑有序參與立法方面基本狀況，如重要法規草案全文向社會公佈，徵求社會各方面的意見;實行公民旁聽人大會會議制度;支援和保障人大代表參與立法活動，人大代表在民主立法中的作用受到重視;吸收專家、學者直接參加法規起草工作，拓寬法規起草渠道;普通公民開始較為普遍地參與到地方立法工作中來，召開座談會、來信來訪、來電聽取有關方面意見的民主立法形式被廣泛使用;在制定地方立法規劃時向人民群眾和社會各界徵集立法專案建議;舉行立法聽證會，聽取不同利益群體的意見;籌建立法諮詢專家庫，吸收社會精英參加到立法工作中來;運用網路資訊化以及其他現代化手段，網上公佈法規草案、通過***收集市民意見、聽證會網上直播等，暢通立法的相關渠道。還有一部分學者從制度建構的角度分析了我國公民參與地方立法的應有權利。提出了要轉變相關政府部門的觀念;調動公民參與的積極性;細化公民參與的程式，具體而言包括參與前程式和參與程式;建立問責制度;完善聽證制度;完善司法審查制度。逐步建立和完善相關法律制度，使公民參與權利得到硬性的法律和制度保障，實現公民參與地方立法的制度化與程式化。

　　地方立法後評估作為提高立法質量的有效途徑

　　我國地方性法規的立法工作偏重於法規的制定，對於法規的修改、完善和廢止的關注並不充分，對已有法規的質量評估就更是少而又少了。凡是涉及地方經濟、社會和公共管理等的相關法律法規和規章在實施了幾年以後，通過綜合運用各種定量、定性分析等方法手段對其進行跟蹤評估。由於我國《立法法》對於地方立法後評估沒有作出制度性規範，地方立法後評估制度在法律規則制定層面上來講仍然是一個值得探索的問題。一部分學者從地方立法後評估的概念、必要性、特點以及原則的角度對這一問題進行理論闡述。還有的學者側重於從地方立法後評估主體的角度進行深入分析，可分為立法機關的評估、執法機關的評估、社會民眾的評估和學理評估。社會民眾的評估分個人評估和社會組織的評估，當然社會組織的評估，需要相應條件的成熟。學理評估，即高校科研機構專家進行的評估。[4]***P.32-33***有部分學者論述了地方立法後評估的內容、標準和方法，以及各地啟動“立法後評估”的情況，並對地方立法後評估進行理論思考，提出了立法後評估亟待制度定位，同時處理好立法後評估與執法檢查之間的關係。另外還有部分學者從地方立法文字質量的基本要素及其量化方案入手，通過實地調研，撰寫調研報告，設計單項指標評估體系並進行打分，基於打分情況和綜合排名情況對地方立法文字質量進行總體評價，並通過調研報告中對有關問題和意見的分析與闡述，提出相應的意見和建議。還有學者提出了“讓法的生命力更持久”，需要完善立法評估制度，並以“立法評估”為切入點，結合立法實踐，將立法後評估分為試水階段和探索階段，即從“立法回頭看”到“立法後評估”的變化過程，從“立法後評估”到“立法全程評估”的必然發展趨勢。完善立法後評估工作機制需要處理好幾方面的關係，即誰來評估、評估內容以及評估效力的問題。地方立法後評估作為提高立法質量的有效途徑已經得到了大多數學者的廣泛認同。

　　綜觀我國學者關於地方立法質量保障問題的研究，無論是在數量上還是質量上，研究的視角和方法、內容與範圍，還是在立法許可權、立法程式、立法技術等方面均取得了一定的進步，並形成了一系列階段性研究成果，極大地豐富了地方立法質量保障的相關理論，為今後這一問題研究的拓展和深化奠定了堅實地基礎。同時，通過深入分析以往的研究成果，尚存在以下研究不足。首先，在研究內容上還有待於進一步地創新，以往的重複性研究成果較多，缺乏具有獨創性的研究成果，尤其兼顧學理性和實踐性的研究成果相對較為欠缺。其次，在研究範圍上，目前國內對於地方立法保障機制的研究日益健全，但是主要集中在上海市、北京市等經濟比較發達的地區，黑龍江省作為我國重要的北方資源型省份，提高立法質量保障機制將成為我省地方立法工作的重要研究課題。再次，在研究方法上，跨學科理論和方法運用於地方立法質量保障問題研究還顯不足。譬如，有的學者要麼單純地從理論方面闡述地方立法質量的基本狀況，還有的學者僅基於實證調研的材料撰寫調研報告。在如何提高地方立法質量保障的實現路徑研究方面需要有所創新。因此，基於以上分析，地方立法質量保障機制研究尚需進一步拓展和深化，區別不同地域、不同層次、不同範圍的受眾群體，探索提高地方立法質量保障的具體路徑;將地方立法微觀的制度設計與立法巨集觀層面的意義、價值分析有機結合起來，提升研究成果的可行性與有效性;綜合運用、吸收和借鑑其他學科的理論和方法，拓寬地方立法質量保障研究的視野和範圍;加強對地方立法質量效果評價和反饋路徑問題研究，充分考慮影響和制約地方立法質量保障的諸多因素，以期能夠對於地方立法工作提供依據和參考。