國外財政政策實踐及其啟示

[內容提要] 從1998年開始，我國執行擴張性的財政政策已有三年多的時間，但政策效果還有待提高．總結與借鑑國外幾十年來財政政策實踐的經驗與教訓，對提高我們財政政策的效果是非常有效的．

[關鍵詞] 擴張性財政政策 稅收 財政支出 國債

自20世紀30年代凱思斯經濟學建立以來，財政政策一直是各國政府用來干預經濟活動的政策手段．市場經濟意義上的財政政策在我國也執行了三年有餘，但實際的政策效果與預想中的相比，還存在著一定的差距．在這種情況下，吸收和借鑑別國的經驗與教訓對我們來說是十分有益的．

一、國外財政政策的實踐

按時間線索劃分，國外的財政政策實踐可分為三個時期：

1．以凱恩斯理論為指導的需求管理政策20世紀30年代後期至60年代末70年代初．針對30年代在整個資本主義世界爆發的大危機,1936年英國經濟學家凱思斯發表了他的《就業、利息、貨幣通論》，詳細闡述了政府運用財政政策對經濟活動進行干預的政策主張．他認為，危機產生的主要原因在於“有效需求”不足：邊際消費傾向偏低造成消費需求的不足，資本邊際效率相對於利息率偏低造成投資需求不足，而利息率偏高又是由流動偏好偏高或貨幣數量偏少造成的，由此導致總供給小於總需求．由於市場調節無法實現總供求的一致，因此政府有必要通過擴大財政支出、增加社會投資的方式對經濟總量進行干預．凱恩斯理論提出以後。很快為各主要資本主義國家所採用．整個這一時期，西方主要的發達資本主義國家都以凱恩斯的經濟理論作為制定本國經濟政策的依據，典型代表是美國，擴大財政支出．舉債投資赤字預算是需求管理政策的核心內容，這種財政政策對克服經濟危機、反經濟筋條以及提高就業串等目標的實現的確起到了較為明顯的作用，且持續了從“二戰”後到60年代末70年代初20多年的時間．

2．以供應學派理論為基礎的“供給”管理政策70、80年代．70年代以後，凱恩斯經濟政策陷入了“兩難”境地：繼續擴大財政支出會導致通貨膨脹。而緊縮開支又使經濟增長停滯．“滯脹”的產生實際上宣佈了凱恩斯經濟理論的失靈以及需求管理政策的失效。治理“滯脹”的多種經濟理論因此而產生，其中在財政政策方面只有影響的當屬供應學派．供應學派理論的核心是“減稅”。他們認為：問題的關鍵不在於需求，而在於供給的不足：過簡的稅率類似於在生產所需的資源勞動、資本等中打進了一個“楔於”，增加了資本家的投資成本，降低了勞動者的實際收入．資本與勞動的供給減少導致社會總供給的減少．拉弗曲線顯示：當稅率未達到某一點如50％時，隨著稅率的提高，供給量因經濟活動的增加而增長，稅收也因此而增加，稅率與供給量及稅收之間呈正相關；而稅率超過這一點以後，三者之間呈負相關；隨著稅串的提高．供給量與稅收反而越來越少．為增加供給，政府應該實施減稅政策。供應學派的理論及政策主張很快為美國政府所採納，里根在80年代初進行總統競選時其政策綱領就是減稅．此後美國政府所執行的里根經濟學儘管是由幾種學派構成的“混合經濟學”，但最重要的部分就是供給管理政策，80年代及90年代初期由共和黨執政的12年間，美國政府曾多次進行減稅．供給管理政策的執行對增加社會的總供給所起的作用是十分明顯的，只是由於在進行減稅的同時，政府用於國防、社會保障等方面的支出大幅增加，最終導致財政赤字與國債規模的大幅增長．

3．混合的財政政策90年代以來被多國政府所採用．進入90年代以後，由於國際經濟環境的變化頻繁以及國內經濟、社會形勢的變化，運用財政政策干預經濟活動呈擴散之勢．當一國因各種原因導致經濟出現增長緩慢的跡象時，無論是發達國家還是發展中國家幾乎無一例外都採用財政政策刺激經濟．有的國家繼續採用凱恩斯的需求管理政策，如日本政府在整個卯年代都是通過赤字預算擴大政府支出的擴張性財政政策刺激經濟，對中低收入者進行減稅以及為鼓勵高科技企業的發展而對中小企業進行減稅．在更多的情況下是擴大財政支出與減稅“雙管齊下“的混合財政政策．典型的是德國和東亞國家．與以往有所不同的是，90年代各國在執行財政政策干預經濟的時候，也較注重不同巨集觀經濟政策的配合與協調．從多年的經驗來看，儘管貨幣政策對克服經濟衰退作用並不大，但如果將其與財政政策進行配合，財政政策的效果將更明顯．因此，巨集觀經濟政策的配合與協調是各國十分重視的問題．如日本10年來基本上執行的是零利率政策；再如東亞各國在實施擴張性財政政策的同時，也實行放鬆銀根的貨幣政策．

二各國財政政策實踐的共性

對上世紀30年代以來國外財政政策實踐進行分析與思考，我們可以發現以下幾點是它們在執行財政政策時所共同具有的特徵：

1．各國政府制定的執行政策的基礎：相關理論．自上世紀30年代以來至今，就經濟活動是否需要政府幹預的問題在理論上一直存在著激勵的爭論，但實際上，即使不主張政府幹預的新自由主義學派如供給學派也提出了政府應該運用減稅政策刺激經濟的政策主張．由於90年代初的經濟衰退以及新自由主義政策的失誤，新凱恩斯主義者乘機充實一些新的理論，如交易成本理論、資訊經濟學理論等，進一步完善凱恩斯主義經濟學說典型代表是斯蒂格里茨，使其再次成為財政政策的理論基礎．從各種理論的本質上看，儘管他們研究的出發點以及方法論上存在著較大的差距，但政策目標以及不同政策手段的作用方向卻是一致的．在實踐方面，無論是早期及中期的美國還是90年代後其他的發達國家或發展中國家，在制定和執行本國的財政政策的時候，都是以已有的理論作為政策的指導：或是需求管理理論，或是供給管理理論，或者是兩者的綜合運用．

2．政策實施的背景：經濟不只氣．當一國經濟處於平穩發展狀態時，已有的財政手段稅收、財政支出會自動地發揮調節作用，即財政的自動穩定裝置．當經濟出現較大波動而市場本身又不能調節時，政府可能通過巨集觀經濟政策進行調節．財政政策更多是在經濟增長緩慢、通貨緊縮、失業率提高等經濟不景氣的狀況下才被政府所採用：通過改變已有的稅收和財政支出政策即相機抉擇，具體是減稅和增加支出，刺激國內的投資與消費．且該政策一旦採用以後，往往會維持較長的時間，直到政策目標實現並得以持續．

3．財政政策手段的配合：稅收和支出．減稅或增加支出或兩者同時採用，這是各國通常的做法．從執行政策的效果看，同時採用減稅和增加支出，只要兩手段的執行力度適中，往往可以取得較理想的效果90年代被較多的國家所採用．當然這種手段的雙向配合若力度過大，既會擴大財政赤字的規模，使政府的債務負擔加重，也容易導致通貨膨脹如80年代的美國．但如果兩種手段反向配合，即減稅與減少支出或增加支出與增稅，政策效果往往會相互抵消如早期美國在反經濟大蕭條的時候就是採用了擴大支出與增稅兩種手段，導致財政政策效果較難顯現．

4、巨集觀經濟政策的配合與協調：財政政策與貨幣政策．儘管一些知名的經濟學家如克魯格曼對治理經濟不景氣而採取的擴張性的財政政策持反對態度，認為通過增發貨幣可以解決這一問題克魯格曼，1998，但很多國家的實踐證明，為了使經濟降溫，貨幣政策的作用更明顯；為了啟動經濟，財政政策所起的作用往往更大；如果兩種巨集觀經濟政策能夠相互配合與協調，則政策效果會更大．這一點已為越來越多的國家所認識．如前述的鎔國以及東亞國家在刺激經濟增長所執行的政策中，就非常重視兩種巨集觀經濟政策的相互搭配，日本也同樣如此。需要強調的是，一國政府採用“雙鬆”的財政政策和貨幣政策時，一定要注意“度”的把握，否則很容易使經濟陷入通脹之中．

三、對中國的啟示

1997年初，我國國民經濟順利地實現了“軟著落”，但與此同時，經濟增長遠度放慢，物價持續走低，大批職工下崗等問題也開始出現．為了解決這些問題，從1998年中期起，中央政府連續執行了擴張性的財政政策：調整國家預算，加大財政赤字規模以及國債的發行量，以滿足政府直接擴大支出對資金的需求．這實際上是一種典型的以擴大內需為目的的凱思斯需求管理政策．到目前為止，財政政策已執行了三年有餘，但政策效果呈遞減之勢：1998年—2000年財政擴大支出對經濟增長的貢獻分別為2％1、5％和1％〔這些資料來自於國家權威部門的報告，為估算數．政策效果不佳還有一個表現就是財政政策並沒有對民間投資與消費起到明顯的帶動作用：政府擴大的財政支出主要是通過國有單位進行的，當財政支出增加的時候，國有單位的投資增長就很明顯，一旦支出減少，它們的投資增幅也會減小船政擴大支出期間，非國有單位的投資增速遠低於國有部門．此外，民間消費的增幅也並不明顯．

我國財政政策效果不理想的原因，主要有以下幾個方面廣是政策的理論指導比較單一．我們在制定融政政策時，以凱思斯的需求管理理論作為指導，寄希望於通過財政支出所產生的乘數效應實現經濟政策的目標；至於減稅政策，只是在迫不得已的惰況下如出口退稅稅率上調或無關緊要的稅種上作了些微調如2000年初暫停徵收固定資產投資方向調節稅．二是財政政策與貨幣政策之間缺乏配合與協調：擴張性的時政政策與管理緊縮性的貨幣政策相配合，導致相當多的投資者在資金籌措方面遇到障礙．表面上看，從1996年中期起，央行先後七次下謂了存貸款利率，且大幅降低了法定存款準備率，實行的是放鬆銀根的貨幣政策；實際上為了化解商業銀行的經營風險，對內實行了較為嚴格的信貸管理制度，導致商業銀行“借貸”、“慎貸”，即管理上的緊縮銀根政策．當然，這種做法與我國正處於經濟的轉軌．時期有關，也是建立和完善社會主義市場經濟過程中各種新制度的缺乏造成的．三是財政政策的兩個基本手段相互間缺乏配合，甚至是作用方向相反的手段同時採用：增加支出的同時增加稅收．近三年裡，財政收入稅收的增幅高出經濟增速的一倍以上，稅收的年絕對增量高於財政擴大支出的數量．可以說，擴張性的支出政策效果在相當程度上為稅收的增加所抵消．四是能夠對巨集觀經濟政策作出敏感反應的微觀經濟基礎尚未完全建立起來，加上相應的社會保障制度的缺乏，導致財政支出的乘數效應大大縮小．如前所述，政府的財政支出主要是通過國有單位進行投資的，而實際上到目前為止．因各種原因造成的國有單位預算軟約束問題並沒有得到解決，政府與國企之間存在的千絲萬縷的關係依然如舊，這自然使財政支出的效果大打折扣．由於諸多現有的不平等政策，導致真正對擴張性財政政策反映靈敏的非國有單位並不能從中受益，因而不可能增加其投資活動；各種新的改革措施不斷推出使人們現期及預期的支出增大，但完善的保障體系並未及時建立起來，導致人們對未來預期的不確定性增強，使邊際消費傾向逐年降低戴園晨，1999；中國社科院經濟所巨集觀經濟課題組，2000，直接降低了時政支出的乘數．

國外的財政政策實踐告訴我們：如果持續性地採用單一的財政政策手段減稅或增加支出刺激經濟而又效果不佳的時候，不僅不能實現政策目標，而且還將使財政背上鉅額的赤字與債務包袱．這種現象在我國目前也有顯現的苗頭：衡量一國債務狀況的兩個巨集觀指標是債務負擔率債務餘額／GDP和債務依存度債務／財政支出，到2000年底，兩個指標分別超過15％和60％；如果考慮到債務僅僅歸屬於中央財政的實際狀況，那麼，債務依存度已愈100％．以上計算口徑還不包括“準國債”，例如1998年向四大商業銀行發行的補充銀行資本金的鉅額專項國債以及國有政策性銀行發行的金融債券等．如果將“準債務”也算入其中，則政府的債務負擔還將大大地增加．因此，繼續依靠擴張性的財政支出政策，不能取得預期效果，執行空間也有限．為了實現更為理想的政策效果，筆者認為應在以下幾方面進行改進：

1．將已有的理論與我國經濟轉軌時期的實際情況結合進行綜合靈活的運用．如前所述，我國目前並沒有一個完善的微觀經濟基礎和政策環境，不同的微觀主體對巨集觀經濟政策反映的靈敏度存在著較大的差距．在這種狀況下，如果以單一的理論作為指導而執行某種政策手段，往往不能產生理想的效果。可考慮將不同的經濟政策理論與當前的實際情況結合起來，同時制定和執行不同的政策手段．

2、注重貨幣政策與財政政策作用方向的一致性．當前需要改進的主要工作就是對各類微觀經濟主體提供平等的政策待遇：無論是自然人或法人，無論是國有企業還是私人企業，只要符合銀行信貸管理規定的條件，都應該得到其需要的貸款．

3．加強財政政策的支出手段與稅收手段的交叉運用．90年代以後，以減稅手段擴大內需、刺激經濟的增長已成為各國通常的做法．我國也採用這種做法不僅可行，而且必要．因為現行稅制是在2994年開始實施的，隨著時間的推移，經濟環境已發生了根本性的改變，當初的通貨膨脹已為目前的通貨緊縮所代替，原來很多抑制投資與消費的稅法條款急需作相應的調整．適當對一些稅種的徵稅物件及稅收負擔進行調整，可以使納稅人因負擔減輕而直接受益，有助於擴大投資和消費需求．

4．將財政政策的執行與國有經濟的戰賂性調整結合起來．“有所進與有所退”是國有經濟戰略性調整的基本思路．據統計，我國目前擁有經營性的國有資產約6萬億，如果採用多種方式將其中的一部分變現，由此收回的財政資金以萬億計．將這些資金用於執行財政政策，將會產生“雙贏”的效果廠方面國有經濟的結構優化有助於財政支出資金使用效果的提高；另一方面為稅收調整和擴大支出提供了資金來源，可避免擴張性財政政策可能造成的政府負擔加重。

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