我國公路建設專案後評價方法研究

　　一、國內外公路建設專案後評價現狀

　　國外的建設專案後評價工作幾乎與專案前評價同時產生。最早開始與20世紀30年代的美國， 60年代以後廣泛應用於各國和國際金融組織。發達國家的後評價主要用於評價使用國家預算的國內公共部門大中型投資項日，並有明確的後評價法律依據、系統的機構和評價程式與方法。國外建設專案後評價多采用有無對比法、前後對比法和邏輯框架法，相應的指標體系也比較健全和完善。

　　我國高等級公路建設專案後評估的起步工作也是在80年代開始的，在原國家計委的指導下，交通部進行公路建設專案後評價的試點，並在此基礎上於1996年制定了《公路建設專案後評價工作管理辦法》和《公路建設專案後評價報告編制辦法》，詳細規定了公路建設後評估工作重點、必備條件和組織管理方式及後評估報告的檔案格式及內容。這標誌著我國公路建設專案的後評估工作已經開始進入程式化、規範化的軌道。但與其它國家比起來還是相對滯後。主要表現在以下幾方面：

　　1、對公路建設專案後評價方法的創新研究較少，仍使用傳統的有無對比法、前後對比法。

　　2、在公路建設專案後評價的指標體系上，缺乏統一的可操作標準，影響了公路建設專案後評價的效果；

　　3、對公路建設專案後評價的內容和程式方面的改進研究較少。

　　4、我國的路網建設涉及區域較多、各區域經濟發展水平、社會發展水平和科技發展水平千差萬別，部分地區統計資料不完整，使評估測算愈加困難。

　　這些問題的存在使得現有的指標體系、評價方法、計算方法已無法滿足公路專案後評估工作的需要。本文在現有的 “前後對比法”和“有無評價法” 兩種方法的基礎上，嘗試引入“邏輯框架法”，以健全公路專案後評價方法，對公路建設專案的目標進行全面和系統的評價。

　　二、我國現階段公路建設專案後評價的常用方法

　　（一）前後對比法

　　“前後對比法”是指將公路建設專案前期的可行性研究和評估的預測結論以及技術經濟指標與專案實際運營結果及後評價時所作的新的預測進行比較和分析，鑑別實際結果偏離預期結果的程度，用以發現變化和分析原因，以便為今後加強公路專案前期工作和進一步改進專案管理工作積累經驗。

　　“前後對比法”多運用於公路專案的過程評價，通過對公路建成通車後的有關實際資料的觀測調查，對比專案的實際運營情況與前期預測情況差距的大小，並分析其產生的原因，從而為改善運營狀況提出切實可行的對策與措施。過程評價應涵蓋專案建設的各個階段，並能反映各階段主要環節的特徵。一般包括前期工作情況和評價、專案實施評價（主要包括執行情況評價及專案實施結果評價等）、營運情況評價、專案管理、配套及服務設施情況和評價。運用“前後對比法”，通過對全過程各個階段的比較分析，可以尋找到專案效果好壞的原因，指出主觀願望和客觀實際的差異，總結出專案成敗的經驗和教訓，以便使以後專案的實際計劃和目標制定更加切合實際。

　　（二）有無對比法

　　“有無對比”是指將公路專案實際發生的情況與若無該專案時可能發生的情況進行對比，以度量專案的真實效益、影響和作用。對比的重點是要分清專案的作用和影響，與專案以外因素的作用和影響。這種對比用於專案的效益評價和影響評價，也是後評價方法的一個重要原則。但是，由於公路建設專案實施後的效果不僅僅是專案的效果和作用，還受專案以外多種因素（如國家政策、沿線地區經濟發展水平、社會發展水平）的影響，所以，簡單的有無對比不能得出真正的效果。

　　為了客觀、全面地反映公路建設專案的真實效益和影響，我們在前述兩種評價方法的基礎上引進了邏輯框架法，旨在完善公路專案的目標評價。

　　三、邏輯框架法

　　“邏輯框架法”（Logical Framework Approach，LFA）是美國國際開發署（USAID）在1970年所開發的一種專案設計、計劃和評價工具，主要應用於專案後評價中。“邏輯框架法” 是一種概念化論述專案的方法，即用一張簡單的框圖將幾個內容相關、必須同步考慮的動態因素組合起來，通過分析其相互間的關係來評價專案目標的實現程度及原定決策目標的正確性、合理性和實踐性。

　　公路建設專案目標評價的主要內容包括總體巨集觀目標評價（即專案建成後對沿線及周邊地區經濟、社會發展以及生態環境的總體影響和作用）和對專案原定決策目標的正確性、合理性和實踐性進行分析評價。因此，公路建設專案後評價要對照原定目標的主要指標，檢查專案實際實現的情況和變化，分析發生改變的原因，以判斷目標的實現程度。對有些原定目標不明確或不符合實際情況、專案實施過程中可能會發生重大變化的指標，專案後評價要給予重新分析和評價。

　　我們可以利用LFA的思路和方法，對公路建設專案目標進行系統的分析和評價。

　　LFA的核心概念是事物之間的因果關係，即：“如果” 提供了某種條件， “那麼” 就會產生某種結果。這些條件包括目標內在的影響因素和實現目標所需的。

外部條件。對目標體系而言，包括目標指標、實現目的、實現目標所需的資源投入、預期的效益產出四個層次，從而形成一個LFA的基本模式，如表1所示的4×4的矩陣：

　　從表1看出，LFA包含四個層次的垂直邏輯關係和水平邏輯關係：

　　1、垂直邏輯關係 專案管理者聯盟，專案管理問題。

　　1）巨集觀目標

　　專案的巨集觀目標即巨集觀計劃、規劃、政策和方針等所指向的目標，該目標可通過幾個方面的因素來實現。巨集觀目標一般超越了公路專案的範疇，是指國家、地區、部門或投資組織的整體目標。這個層次目標的確定和指標的選擇一般由國家或行業部門選定，一般要與國家發展目標相聯絡，並符合國家產業政策、行業規劃等的要求。

　　2）專案目的

　　也叫直接目的，是指專案的直接效果，是專案立項的重要依據，一般應考慮公路專案為受益目標群體帶來的效果，主要是社會和經濟方面的成果和作用。這個層次的目標由專案實施機構和獨立的評價機構來確定，目標的實現由專案本身的因素來確定。

　　3）產出

　　這裡的“產出”是指專案的建設內容。一般要提供可計量的直接結果，要直截了當地指出專案所完成的實際工程。在分析中應注意，在產出中公路專案可能提供的一些服務和就業機會，往往不是產出而是專案的目的或目標。

　　4）投入和活動

　　該層次是指專案的實施過程及內容，主要包括資源和時間等的投入。

　　上述各層次的主要區別是，專案巨集觀目標的實現往往由多個專案的具體目標所構成，而一個具體目標的取得往往需要該專案完成多項具體的投入和產出活動。這樣，四個層次的要素就自下而上構成了三個相互連線的邏輯關係。因此，要應用LFA進行公路專案目標評價，目標體系必須滿足以下要求：

　　第一級是如果保證一定的資源投入，並加以很好地管理，則預計有怎樣的產出；第二級是如果專案的產出活動能夠順利進行，並確保外部條件能夠落實，則預計能取得怎樣的具體目標；第三級是專案的具體目標對沿線地區乃至整個國家更高層次巨集觀目標的貢獻關聯性。這種邏輯關係在LFA中稱為“垂直邏輯”，可用來闡述各層次的目標內容及其上下層次間的因果關係，這樣，一個公路專案目標的各種內在邏輯關係可以利用LFA來體現。通過分析目標管理諸多因素之間的邏輯關係，可以實現從設計，實施到最終效果的專案目標的系統評價。

　　2、水平邏輯關係

　　水平邏輯分析的目的是通過主要驗證指標和驗證方法來衡量一個專案的資源和成果。與垂直邏輯中的每個層次目標對應，水平邏輯對各層次的結果加以具體說明，由驗證指標、驗證方法和重要的假定條件所構成，形成了LFA的4X4的邏輯框架。

　　對於一個理想的公路專案，以因果關係為核心，很容易推匯出專案實施的必要條件和充分條件。專案不同目標層次間的因果關係可以推匯出實現目標所需要的必要條件，這就是專案的內部邏輯關係。而充分條件則是各目標層次的外部條件，這是專案的外部邏輯。把專案的層次目標（必要條件）和專案的外部制約（充分條件）結合起來，就可以得出清晰的專案概念和設計思路。

　　隨著我國經濟發展及投資主體多元化格局的出現，形成了大量的通過專案評估的公路建設專案，亟待建立一個能夠反映專案目標實現程度的綜合評價方法來評價專案的效果，在“前後對比法”、“有無對比法”的基礎上，引入“邏輯框架法”，能夠完善現有的公路建設專案後評價方法和指標體系，以提高公路專案的投資決策水平。