政策性排斥與中國農村長期貧困

改革開放以來我國一直致力於農村的反貧困工作，並取得了舉世矚目的成績，現在已進入扶貧“攻堅”階段。按照世界銀行在《1990年世界發展報告》中提出的長期貧困這一概念指有些人口長期處於貧困狀態，至少持續5年以上，雖經扶助也難以脫貧的界定，中國當前農村的貧困基本上屬於長期貧困。返貧作為當前中國農村貧困中非常突出的現實，本文也將其歸於長期貧困。這主要基於兩方面的考慮：1脫貧者主要是依靠國家扶貧措施而脫貧，返貧者的脫貧時間很短，這一群體的大部分時間仍處於貧困之中；2從返貧者的人力資本存量等方面看，返貧者缺乏進一步的脫貧能力。

　　一、的形成

　　傳統的觀點認為，低質量的自然資源、環境退化、災難、偏僻和難於接近等劣質環境，甚至市場化力量，是農村長期貧困形成的主要原因，然而，這種理由卻無法解釋自然資源比較豐富，氣候適宜，生態環境較好仍陷入長期貧困的現實。雖然不少研究也從經濟、教育、基礎設施落後或不足等方面探討了長期貧困的原因，但對上述方面的落後或不足的深層次原因缺乏進一步的分析，對解釋長期貧困的形成缺乏說服力。因此，本文嘗試從政策性排斥的角度分析我國農村長期貧困的形成。

　　政策性排斥，是指在排斥性政策的作用下，一部分社會成員被推至社會邊緣的機制和過程。本文從政策性排斥的角度分析我國農村長期貧困的形成主要基於這樣的認識：排斥性政策——能力剝奪——脆弱性——進一步排斥性政策——進一步能力剝奪——進一步脆弱性包括代際間的傳遞的惡性迴圈，這種迴圈機制與其他致貧因素綜合，最終使長期貧困形成。總體上，中國農村長期遭受的政策性排斥主要體現在以下幾個層面上。

　　1.政治權益層面。建國以來，我國農民的政治權利主要包括平等權、自由權、生存權、參政權、自治權等在現實中仍沒有得到充分體現，一是農民參與管理國家集體事務的權益還不充分。各級政府制定的農業發展規劃及方針政策中，主要是由代表農民的組織者或管理者來決策，真正的農民代表很難參與其中。二是缺乏維護自身利益的農民組織。佔我國70%人口的農民沒有代表自己利益的群眾組織，因此，在各種利益集團相互博弈中，，農民整體上在這種對抗中處於弱勢地位。因此，各種坑農、傷農以及失地農民的利益無法保障等事件層出不窮。由於農民政治權利的殘缺，在扶貧工作中，扶貧的社會目標往往被政治目標和經濟目標所排斥，農民的實際利益受損卻又缺乏政治上的利益訴求和表達機制來保護自身的利益，這加劇了農村貧困地區的貧困程度和反貧困難度。

　　2.經濟權益層面。農民經濟權益的政策性排斥，主要是指社會公共產品享有權受到損害。發展經濟學認為，經濟發展環境對脫貧的永續性起著多方面的制約作用，經濟發展環境既包括經濟基礎設施如交通、通訊電力、供水、灌溉等，也包括社會基礎設施如初等教育、職業技術培訓、基本的醫療衛生服務等。然而，中國農村基礎公共產品欠賬不但是歷史問題，而且至今仍未得到徹底解決。完善的基礎設施是一個地區經濟和社會發展的前提條件，對貧困戶長期穩定地脫貧起著至關重要的作用。但在我國貧困農村尤其是返貧嚴重地區，資金投入不足、使用效率不高的情況相當普遍；有限農用資金的外流或挪用現象嚴重，本應用於農村基礎設施建設的資金，卻通過種種渠道流入他用如用於城市炒地皮、開發房地產、證券投資等。政府提供的用於貧困戶的優惠貼息貸款，本應用於扶貧開發，但一些地方政府官員更願意把貸款貸給企業和富裕戶，使扶貧貸款難以真正起到扶貧作用，其政策產生的經濟利益大部分流向了非貧困人口，這實際上就是對貧困人口的一種經濟層面的社會排斥。可以這麼說，由於農民，特別是老、少、邊、窮地區的農民缺乏必需的社會公共產品，使他們的發展能力受限。農民的發展權利受限，使國家扶貧開發原本不足的資金的溢位效應與低效益同時並存，影響了經濟發展環境的改善和經濟持續增長能力的提高。這是貧困及返貧人口產生、長期貧困形成的又一重要原因。

　　3.社會權益層面。農民社會權益遭受的政策性排斥主要包括教育權、就業權、社會保障權、社會尊重權等。1長期以來，農民特別是老、少、邊、窮地區的農民沒有享受平等的教育權。人們最重要的能力是知識能力，知識能力缺乏或不足是引發貧困的根本原因，教育是提高知識能力的關鍵，而我國農民在受教育方面是受排斥的，教育排斥阻礙了農民素質和知識能力的提高。總體而言，農村居民接受教育的成本高於城市居民，而享有的教育機會又遠不及城市居民。農村居民發展的能力、向上流動的機會以及他們的代際流動因此嚴重受阻，使得他們的弱勢處於惡性的代際迴圈之中。2農民的福利權利沒有得到保障。長期以來，國家通過再分配和社會福利等為城市居民提供養老、醫療、保險、低保等基本保障與服務，卻忽視農村居民的糧油供應、勞動用工、住宅、醫療、養老、保險、最低生活保障等制度的建設，一直以來，全國人口 80%以上的農民被排斥在社會保障和福利制度之外。農村經濟體制改革以後，加之國家扶貧工程的實施，農村貧困得到了一定的緩解。目前，廣大農村是一種以農民的自我保障為主和一定程度的社會保障相結合的形式。但這種保障制度仍存在巨大缺口，與貧困人口脫貧、建設新農村的要求相差甚遠。有統計數字顯示，目前農村僅因病致貧、因病返貧的人口已佔貧困人口的50%左右。

　　以上分析了我國農村長期以來遭受的政策性排斥的三個維度，這三個維度相互強化，不斷累積，加上歷史因素、自然因素、農民個體因素等因素的合力影響，使一些農村地區經濟、社會文化等陷人了惡性迴圈之中，遭致長期貧困。

二、基本結論與政府的政策選擇

　　農村的長期貧困很大程度上是剝奪和歧視農民的社會政策的結果，對農村長期的政策性排斥為社會所默許和接受，農村貧困也被“社會誤識”為自然之事。長此以往，由於這種“誤識”的惡性迴圈，農民被排斥於社會之外，處於社會的邊緣，成為邊緣群體。因此，農村消除長期貧困的關鍵在於消除政策性排斥，還農村一個公正、公平的政治、經濟、社會、文化和法律環境。

　　1.消除農民平等享有政治權利的排斥性政策，即建立和健全保護和保障公民權利的法律機制，解決權利貧困。權利貧困是指缺少本應享受的公民權、政治權及其他基本權利，以及影響事關農民生活的重要決策，權利貧困導致機會貧困，機會貧困造成經濟貧困。改變貧困狀況，確立和保護公民的權利是根本。首先，要從法律上賦予貧困群體應有的權利，確保他們有機會接受教育和醫療服務，有渠道降低風險，有權參與決定那些影響他們本身及其家庭的公共事務。其次，要增強貧困群體在法規制定過程和執行過程中的參與性，它是貧困和弱勢群體改善自身地位和處境的根本。再次，要完善貧困群體的權利救濟機制，確保貧困群體在其合法權益遭到侵害時能得到法律的援助以及平等的接近法律尋求保護的能力。最後，要建立和健全農民利益表達機制，健全扶貧參與、服務、監督與考核機制。

　　2.消除公共產品、公共服務供給中的排斥性政策。農村長期貧困的形成從社會學角度上講，政府缺乏或忽視對這些地區的公共投資和公共服務的制度安排是基本原因。因此，今後我國基礎設施的建設重點要從城市轉向農村，特別是轉向貧困地區，而且要用法律或制度的形式予以保障。根據世界銀行等機構的建議，貧困地區基礎設施建設的優先領域通常包括以下專案：公路建設、國內水源供應、灌溉、電力、電信。基礎設施建設的最初優先領域應當是促進糧食安全的基礎設施。包括增加糧食產量的土地改良計劃，如梯田、植樹、水渠、排灌系統和糧食儲藏設施以及便利市場進入的措施。

　　3.消除教育領域中的排斥性政策。我國教育領域的政策性排斥主要特徵是二元結構造成的結構性排斥，其消除方向主要是努力改變目前教育領域中的“城市取向”。因此，消除農村教育領域的社會排斥的工作應主要考慮以下幾個方面：在制定教育政策、實施教育發展計劃時，應關注城鄉差異，樹立城鄉教育差異與城鄉教育整體發展的意識與價值觀念；在配置教育資源時，應加大對農村教育的投入，積極解決鄉村教育經費問題，特別是對落後地區、落後學校給予傾斜性支援，讓農民特別是貧困農民也能夠享受到與城市居民同等的教育待遇；改革招生體制，縮小招生錄取上的地區差異；在教育扶助體系上，通過國家財政轉移支付，不僅對長期貧困家庭進行基本收入救助，還要進行教育救助，建立長久有效的教育扶貧體系。對那些長期貧困家庭的孩子，要建立家一學校一政府聯絡機制，通過設立專門的教育扶助基金，對長期貧困家庭孩子的入學予以直接補貼。

　　4.消除二元的社會保障、福利體系，建立和完善農村社會保障體系，進一步健全社會福利政策體系，統籌城鄉社會福利事業發展，提高貧困農民的福利水平，提高貧困農民抗風險的能力。消除農村貧困固然需要農村地區的經濟持續增長，但是，僅憑市場不可能自動消除貧困，更不可能獲得公正和平等。消除二元的社會保障、福利體系，建立和完善農村社會保障體系是農村消除長期貧困的應有措施。因此，只有建立城鄉統一的社會保障體系，提高貧困農村居民的福利水平，才能提升農民、特別是貧困農民的抗風險能力，給農村和城市平等的發展機會。

　　5.實施發展型社會政策，加強貧困農民的生產建設，提升農民自我積累與自我發展的能力。我國雖然不能像發達國家那樣為每一個家庭或兒童設立賬戶進行直接配款，但在教育、醫療健康、就業、社會保護等政策方面，加大對農村的投人力度，可以增加他們的人力資本、文化資本、社會資本以及社會參與和影響。將政府原先用於轉移支付收入的部分資金直接轉為他們的資產，或以長期低息貸款形式，為他們積累資產。通過這些發展型的社會政策，幫助窮人進行資產積累，提升他們的資本存量與自身能力，培養他們創造未來和自我發展、自我積累的信心與能力。

　　總之，我國農村長期貧困形成的根本原因是農民、特別是貧困農民這一特殊群體在政治、經濟和社會文化等方面受到了多種政策性排斥，破解這一問題的根本措施需從制度設計人手，在政治、經濟、社會、文化等方面保證農民能夠平等地享受各種權利和利益，構建消除長期貧困的長效機制。雖然，消除農村所遭受的政策性排斥，改變原來各種不合理的利益格局，會遇到舊思維模式、政策制定者、強勢群體、城市居民等各方面的阻力和困難，但是，只有大力調整現行的各種排斥性政策和制定新的社會政策，消除政策性排斥帶來的事實上的不平等，才能實現社會公正與公平，促進城鄉協調、和諧發展，最終消除農村的長期貧困。