試論加強地方債務在城市建設中的安全性管理

　　【摘要】 近幾年來，南寧市不斷拓寬城市建設的融資渠道，產生的政府性債務安全性問題不容忽視。本文在研究南寧市城市建設過程中產生的政府債務基本情況的基礎上，分析了南寧市地方債風險狀況，得出了南寧市政府債務存在一定的風險但尚在可控範圍內的新見解。為防範和化解南寧市地方政府債務的風險，本文針對南寧市的實情提出了較詳細的規避策略。

　　【關鍵詞】 南寧市 城市建設 地方債 安全邊際

　　一、南寧市地方債的執行情況

　　1、債務總體趨勢

　　2011年、2012年、2013年南寧市轉貸財政部代理髮行地方政府債券收入分別為3.2億元、3.98億元、8.98億元，從財政部代發債券收入可以看出南寧市地方政府性債務的總體趨勢。近年來，南寧市政府債務總體規模隨著城市建設和民生事業的全面推進而呈現逐年擴張態勢。市、縣城區、開發區級債務增長趨勢基本保持一致，鄉鎮級債務呈下降趨勢，主要是由於鄉鎮級政府的財政收入主要來自縣級財政轉移支付，全面取消農業稅後，縣級財政收入大減，為降低債務償還風險，南寧市在2009年後大幅減少了鄉鎮級債務的籌措。

　　2、舉債主體情況

　　從舉債比重上看，2010年和2011年舉債前三位的部門分別為資源勘探電力資訊部門、國土資源部門和一般公共部門，三大部門債務比重總和高達85%和89%。截至2010年11月，國土資源、住房和城鄉建設、社保與就業、糧油物資儲備管理部門尚未形成2012年後的直接債務。截止到2014年上半年，上述九大融資平臺除後四個以外均有向金融機構借債5～15億元不等、期限2～10年的融資規模。

　　3、資金主要來源

　　“十一五”時期，配合“136工程”，2004年至2007年4年內，南寧市新增市政專案總投資142.86億元，其中100億元依靠銀行貸款;2009年4月南寧市政府與幾家銀行簽訂了《五象新區和鳳嶺片區基礎設施建設專案81.6億元銀團貸款協議》;8月，與國家開發銀行、建設銀行等所組成的銀團簽署120億元貸款協議，用於南寧軌道交通1號線一期工程建設……近幾年來，在各家銀行的大力支援下，南寧市進行了有史以來資金投入量最多、建設規模最大的城市建設和改造，銀行成為南寧市城建最重要的投資主體。

　　4、資金投向

　　根據統計，2010―2015年，南寧市政府債務主要流向完全沒有經營性收入的公共性質建設專案，如城市道路、公共設施等，“十一五”時期，城建重點專案建設資金達1039億元，這類融資主要方式為中期票據和平臺公司發債。其次是流向有部分經營性收入，但其經營收入不能完全支撐專案還貸的帶有部分公共性質的專案，該型別專案佔南寧市融資專案比重不大。

　　二、南寧市地方債風險分析

　　1、南寧市地方債存在一定風險

　　1債務透明度不高增加風險的不確定性。為建設區域性國際城市，南寧市城市基礎設施建設方面的支出大幅增加，政府以擔保或對資產進行整合抵押的方式，由政府融資平臺大量向多家金融機構借款，而這些借款和支出具體情況並沒有納入政府財政預算進行統一管理。債務透明度不高，使投資主體無法準確分析投資收益與風險配比值，風險的不確定性隨著政府債務的不透明而產生。

　　2土地和房地產市場走勢漸弱，靠土地出讓金能夠籌集的資金越來越少，還債能力引人擔憂。南寧市目前城建資金的重要來源主要是國內銀行貸款和土地出讓收入，土地收入的支出大頭是用於城市建設，也就是說城市建設的債務多以土地收入為償債來源。據南寧市國土部門透露，2012年，南寧市組織國有建設用地使用權“招拍掛”出讓活動51期，出讓宗地104宗，成交面積363.80公頃。土地出讓收入完成158.72億元，佔當年財政收入422億元的37.61%。

　　2014年7、8、9月南寧市經營性用地成交情況如下：成交宗數分別為6宗、3宗、2宗，成交面積分別為383403.83平方米、138426.62平方米、53353.47平方米，成交總額分別為11814.6271萬元、73031.8422萬元、32264.1997萬元資料來源：南寧市國土局官方網站資料統計。可見，房地產市場調控效應繼續顯現以及土地價格漲幅收窄等多種因素影響，導致南寧市地產交易逐年下降，靠出讓土地收入來支撐城市建設逐漸擴增將越來越力不從心。

　　3城市大規模建設資金需求擴增，存在地方配套資金沒有足額到位的問題，可能引發還債風險。2012年南寧市第一、二、三期城建計劃到位資金153.02億元，與年度計劃319.59億元相比，缺口達166.57億元，其中，財政性資金缺口46.26億元，業主自籌缺口114.36億元。2013年也存在類似情況，將來如果監管不到位，類似資金缺口將越來越大。有廣西金融機構根據南寧市有關投融資、償債計劃等資料作了如下分析：假設從2008年起不再出現新增貸款，按照當前還本付息條件綜合衡量，到2018年，南寧市政尚有20億貸款未能歸還;如果不考慮寬限期，貸款期限均取15年計算，2018年未還貸款本金達18.6億元事實上，南寧市每年都有新增貸款，且規模不斷加大，可見，南寧市大規模負債進行城市建設存在著一定的還債風險。

　　4投融資平臺公司經營收入不高。以下以南寧城市建設投資集團有限責任公司為例。公司2010―2012年主要盈利能力指標如下：2010年、2011年、2012年度主營業務收入分別為31836.77萬元、238976.97萬元、35979.47萬元，淨利潤分別為511.27萬元、2920.79萬元、14564.75萬元，淨資產收益率分別為0.05%、0.27%、1.47.%。雖然利潤逐年增長，但公司的淨利潤增長主要是來源於政府補助的投入。2010年由於南寧市財政局通過南寧城建集團對公司增加了註冊資金50000萬元，所以公司當年未獲得南寧市財政局的政府補助，導致淨利潤較低，淨資產收益率僅為0.05%;2011年和2012年，公司分別獲得了南寧市財政局的政府補助為4608萬元和17978.53萬元，公司淨利潤才顯示大幅增加。南寧城市建設投資集團有限責任公司是南寧市最大投融資平臺，其盈利水平尚且如此，其他投融資平臺盈利能力可見一斑。

　　5商業銀行貸款對經濟的拉動作用已明顯下降。過去幾年，國家藉助商業銀行貸款對經濟起到了較大的拉動作用，經濟增長連續多年超過10%，但貸款增長都在15%以上，單位融資產出的GDP從2008年的4.49元降到了2013年末的1.93元。從廣西來看，廣西單位融資貸款對GDP的拉動作用平均為1.03元，南寧臨近的崇左市最高，為1.90元，但也都沒達到全國的平均水平。在廣西各市中，南寧市單位融資貸款對GDP的拉動作用最低，僅為0.44元，這說明南寧市借債的資金使用效率較低，投入產出效果不大，一旦經濟增長放緩，就可能發生資金回收難的風險。

　　6未來城鎮化建設對南寧市地方債的影響巨大。隨著城鎮化步伐的加快，南寧市人口增長迅速，對公共交通、公用水電系統、公共衛生系統等地方性基礎設施有巨大的需求。在城市基礎設施建設方面，《規劃》要求推動形成“公交優先”通行網路：到2020年，百萬人口以上城市中心城區公共交通站點500米全覆蓋、公共交通佔機動車出行比例達到60%;城市燃氣普及率達到95%;新建1000所以上學校;實現城鎮常住人口保障性住房全覆蓋。今後幾年至十幾年裡，南寧市必須為新增加的100多萬人口提供在城市居住的基礎設施，因此，地方政府在基礎設施建設方面任務十分艱鉅。南寧市的財政收入一年不過幾百億元，扣除科教文衛工資等社會支出所剩不多，城鎮化所需的鉅額資金從哪裡來?舉債無疑成為重要渠道。未來城鎮化建設對南寧市地方債的影響將是巨大而深遠的，風險也將隨之而來，目前尚不可測。

　　2、南寧市政府債務風險在可控範圍內

　　1國家監管部門規範現有債務，中央政府的財政狀況良好，這是包括南寧市在內的緩解地方債務風險壓力的強大保障。2014年10月底，財政系統下發《地方政府性存量債務清理處置辦法徵求意見稿》下稱《辦法》，對地方政府性債務的甄別和處理路徑進行明確，《辦法》的出臺對規範現有債務、抑制地方政府無度舉債的行為、緩解地方債務風險起到很大作用。

　　另外，中央政府的財政狀況良好。2013年全國公共財政收入129143億元，增長10.1%，其中，中央財政收入60174億元佔全國財政收入的46.6%，增長7.1%。2014年，全國一般公共財政收入140350億元，比上年增長8.6%。如果少數地區發生債務危機，中央政府應當有能力通過財政撥款或轉移支付等方式對這些地區進行支援。因此，有財力雄厚的中央政府作為後盾，南寧市的政府債務發生風險的可能性大大降低。

　　2南寧市整體負債水平不高，債務風險不大。南寧市現有的市級投融資平臺，資產負債率均小於60%的債務安全國際標準，除南寧市城市建設投資發展總公司和南寧市投資開發公司的資產負債率略超出50%外，其餘5家平臺資產負債率都在債務安全國際標準保守線50%以下。財政赤字方面，南寧市財政一直保持收支平衡且略有盈餘，所以綜合來看，南寧市投融資平臺風險並不大。

　　南寧市政府債務主要是融資平臺籌集產生的，以下還以南寧城市建設投資集團有限責任公司為例說明。該集團2010年、2011年、2012年末資產總額分別為2326797.14萬元、2293305.27萬元、2322101.81萬元，負債總額分別為1124905.97萬元、1333134.64萬元、1301689.77萬元，資產負債率分別為48.35%、58.13%、56.06%，流動比率分別為6.94、3.34、2.86，速動比率6.64、3.15、2.67。從這些資料可以看出，南寧市投融資平臺的資產的負債水平尚在安全範圍內。

　　3從還本付息能力上看，南寧市地方債務償還壓力不太大。第一，直接債務還本付息呈逐年下降趨勢。2011―2015年，除2011年債務本金增速為正值外，其餘年度的本金和利息增速均為負數，即南寧市在該時期內到期歸還貸款本息呈逐年下降趨勢。償還本金和利息最多的年份是2011年，最少的年份是2015年。隨著南寧市經濟的不斷髮展，財政實力的進一步增強，現行“前緊後鬆”的償債安排為2012年以後的債務安排留下了較為寬鬆的舉債、還債空間。

　　第二，間接債務還債壓力不算大。南寧市擔保債務所涉部門數量較直接債務少，住房和城鄉建設部門在幾大部門中承擔的間接債務擔保債務相對較大，2010―2014年間，除2012年外，其餘年度均超過了50%以上。但擔保的重任在財政局，2015―2019年，財政部門的擔保義務比重在84%以上。儘管財政部門的擔保債務比例較高，但財政部門所面臨的風險並不是很大。首先，財政部門擔保債務承保的專案是通過一系列風險測試、具有優質資產注入的專案，發生擔保債務危機的可能性極小。其次，即便發生擔保專案無法按時償還貸款、需要財政部門代為償還的信用惡性事件，相比於逐年增長的南寧市財政收入規模，財政部門責任債務償還不存在太大壓力。

　　第三，融資平臺發行債券所形成的應收賬款平臺是未來穩定的經營性收入，債券債務的還本付息有還款保障。南寧市融資平臺近幾年逐漸增加發行中期票據和企業債券的形式來籌集資金，銀行貸款形成的債務比例逐漸下降。債券募集資金投資專案大多以BT方式建設，所形成的應收賬款是該期債券到期償還的重要資金來源之一。例如2010年南寧市城市建設投資發展總公司市政專案建設債券，該平臺公司代建的南寧市凌鐵大橋工程、五象大道工程、南寧市東葛路延長線長湖路-佛子嶺路工程、長罡路望州南路-長罡火車站段工程、南寧市五象大道八尺江橋工程、南寧市植物路桃源路-江北大道工程、南寧市白沙大橋北岸節點交通整治工程一期工程七個專案已與南寧市政府簽署了專案BT協議，從而形成發行人35.70億元的應收賬款。該應收賬款為公司未來穩定的經營性收入，為債券的還本付息提供了重要的資金來源。

　　4通過自身經濟發展和財力增長，償債條件不斷改善，償債能力不斷提高。南寧市國民經濟已經連續12年實現兩位數的增長。生產總值從2002年的356億元增長至2013年的2803.54億元，年均增速在12%以上，即使在國際金融危機較嚴重的2008―2010年，南寧市國民經濟都能保持快速增長。十多年來，南寧市通過自身經濟發展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處於較低水平。

　　此外，南寧市作為廣西的首府，擁有得天獨厚的資源和優勢條件，因此，市政府所擔保的融資主體也擁有較高的信用等級，這就決定了南寧市政府有超出一般地方政府的償債能力和擔保能力。除財政收入外，南寧市本級及各級政府擁有固定資產、土地、自然資源等可變現資產比較多，可通過變現資產增強償債能力。且南寧市經濟處於快速增長階段，基礎設施建設給地方經濟和政府收入創造了增長空間，有利於增強其償債能力。

　　從以上分析可以得出：南寧市地方政府債務在安全可控的範圍內。

　　三、南寧市地方債風險規避策略

　　1、從國家層面上改革財政體制，合理分配中央與地方的事權與財權，增強地方的償債能力

　　建議從國家層面上改革財政體制，重新分配中央與地方的稅收共享比例，增強地方財力。如重新劃分增值稅共享比例從75：25改為70：30，個稅從60：40重新劃分為50：50等等，增加地方財力以增強地方的各種支出能力，使中央與地方的事權與財權得到合理分配，從而增強地方政府的償債能力。

　　2、大力發展城投債市場，發行長期限的城投債，加大融資平臺直接融資比例

　　2010年12月31日，南寧城建集團通過子公司――南寧市城市建設投資發展總公司向全國銀行間債券市場成功發行規模為15億元10年期的企業債券。這支債券的成功發行意味著南寧市城市建設打破了南寧市城市建設單一的融資渠道，投融資綜合功能得到提升。此後幾年，南寧市地方建設資金逐漸增加了融資平臺發行企業債券和中期票據的融資方式，但比例仍較低，還有很大的發展空間。因此，建議大力發展城投債市場，加大南寧市融資平臺直接融資比例，為南寧市舉債進行城市建設提供保障。

　　3、將城市建設專案劃分為經營性和非經營性專案，採用不同的方式加以運作

　　對經營性專案，由於此類專案能產生經濟效益，可以採取“政府、企業和社會多方參與的市場化運作”融資形式進行建設，包括向商業銀行申請貸款;進入資本市場發行債券或票據直接融資、融資租賃、信託、股權融資等多種方式融資;開展政府與社會資本合作PPP模式或BT、BOT、TOT等方式，把民間資本吸引到平臺公司，達到既可以使私人資本獲得合理回報，又能減輕政府公共財政舉債壓力、騰出更多資金用於重點民生專案建設的目的。

　　對於非經營性專案，則由政府部門充當投資主體，主要採用政府財政撥款的直接出資方式，也可在一定程度上引入民間資本作為補充，而專案的運作還是採用公開招標和專業公司經營的市場化方式。且凡是政府參與投資的專案，都應組織專家進行投資與收益分析，對融資金額進行償債能力分析，避免不良債務的形成，確保專案投資建立在科學、可行的基礎上。

　　4、成立擔保公司，健全政府債務擔保機制

　　規範南寧市政府債務的擔保制度：對於市場競爭性專案，財政不應再提供擔保;對於確實需要財政支出的專案，應採用財政補貼、財政貼息等方式取得資金，不再由政府提供擔保;對於必須要採取擔保的專案，政府應出臺優惠措施鼓勵、支援成立擔保公司來擔保。南寧市可以培育有實力的擔保機構為城市基礎設施建設提供擔保，也可以出臺各種優惠措施鼓勵社會資金成立擔保公司來對一些有盈利的城建專案進行擔保。擔保公司的啟動可以有效地減少政府因主動、被動等不規範的對外擔保所引發的債務糾紛，從一定程度上控制政府隱性負債的數額。

　　5、大力發展經濟，擴增財源，化解債務風險

　　化解地方債風險關鍵在於“開源”：一是從國家層面上進行稅收政策改革，給地方政府留足更多的資金支援地方經濟的發展;二是地方政府大力發展經濟、擴充財源。南寧市必須全力以赴做好招商引資工作，集中引進一批科技含量高、輻射帶動強、發展潛力大、社會效益好的專案，專案入邕後必須全力以赴服務好引進的企業;加快發展現代工業、現代服務業和現代農業，全力打造一批享譽全國的特色農產品品牌，做大做強南寧的農業優勢;要全力以赴打造一批高規格、大品牌、上檔次的精品企業，夯實南寧長遠發展的基礎。引來資金搞活經濟，南寧市財政內生動力才能充分調動起來，政府債務才有堅實之基。與此同時，“節流”政策必須落實，雖然對於後發展欠發達地區來說，發展始終是第一要務，但是盲目追求GDP的做法也不可取，南寧市必須明確這點，避免發展違規、重複建設等勞民傷財的專案。

　　南寧市要發展成為區域性國際城市，大力提升首位度，還有很重的建設任務等在前方，鉅額的建設資金需求產生的政府債務還需要解決。寧夏中衛市這新建的西部小城市的成功路子給了我們很好的啟示。借鑑他們的經驗，南寧市財政可以建立一個償債“基金池”，“基金池”的增速與財政收入增速保持相同比例，“總盤子”與政府當年應還債本息總額保持一致。這樣，財政每年預算中預留的這部分資金對應了當年舉債的限額，起到限制政府無限融資、防止“粗放式”借債的作用。償債有了保障，政府的信用建立起來了，自然會出現商業銀行、基金等機構投資者主動尋求政府合作專案、競相提供建設資金的良好局面。這既能解決南寧市各項建設的資金難題，又可以成為啟用南寧市跨越發展的源頭活水，從而使南寧逐步擺脫賣地還債、土地生財的舊模式，開創借力發展的新局面。

　　【參考文獻】

　　[1] 2010―2013年南寧市國民經濟發展統計公報[Z].

　　[2] 2010―2013年南寧市統計年鑑[Z].

　　[3] 南寧市2014年1―9月財政收支執行情況[EB/OL].南寧市財政局網，2014-10-13.

　　[4] 餘遠輝：奮力拼搏 加快發展 為實現提升南寧首位度目標夯實基礎――在全市年中經濟工作會議上的講話[Z].2014.

　　[5] 南寧市財政局課題組：南寧市政府債務管理問題情況分析[J].經濟研究參考，201123.