積極財政政策的效應分析

一、積極財政政策已經取得明顯成效，但效應在快速遞減

自去年８月中央實施積極財政政策以來，已經取得明顯成效。１９９８年ＧＤＰ增長三、四季度分別達７．６％和９％，全年達７．８％。今年一季度經濟執行基本正常：（１）一季度ＧＤＰ增長８．３％，雖低於去年第四季度，但比去年同期高出１．１個百分點，工業增加值增長１０．１％，比去年同期高出１．９個百分點。（２）今年固定資產投資開局良好，投資結構調整取得積極成果，從各類產業投資增長來看，一季度一、三產業投資大幅增長，第二產業投資增長趨緩，一、三產業投資佔全部投資的比重分別由原來的２．２％、５５．８％上升為４％、６１％，而第二產業投資的比重由４２％下降為３５％，變化趨勢符合當前產業政策走向；政府投資明顯擴大，投資渠道趨於多元化，一季度全國固定資產投資比去年同期增長１７．３％，其中預算內投資增長６７．８％，國內貸款增長３８％，債券籌資增長８倍，自籌資金增長１２．１％，只是利用外資同比下降近３０％。（３）一季度市場銷售穩定增長，社會消費品零售總額同比增長７．４％，扣除物價因素，實際增長１０．６％。（４）特別值得一提的是，一季度財政收入大幅度增長，同比增長２６．１％。這種增長主要來自三個方面：一是國內增值稅和消費稅同比增長２１．１％，佔收入增長的３５％；二是來自加強徵管，大力防欠清欠，稅款查補收入同比增長３８．５％，佔收入增長的１２％；三是來自嚴厲打擊走私活動，保證了海關進口稅收的大幅度增長，其中關稅同比增長１４４．４％，海關代徵增值稅和消費稅同比增長１０７．１％，海關稅收增長佔全部收入增長的４０％。（５）金融執行基本平穩，人民幣匯率繼續穩定，居民收入繼續增長。

多項指標表明，積極財政政策實施僅半年，其效應從３月份開始出現遞減跡象：（１）ＧＤＰ一季度增長８．３％，二季度增長７．１％，增幅比一季度下降１．２個百分點，整個上半年增長７．６％，工業增加值上半年增長９．４％；（２）４月份固定資產投資增長速度比一季度回落了４．６個百分點，５月份國有及其它型別固定資產投資增幅比一季度回落５．１個百分點；（３）社會消費品零售總額４月份同比增長５．７％，比一季度回落１．７個百分點，５月份同比增長５．３％，比４月份又放慢０．４個百分點，同時居民儲蓄在前３個月增加４４４６億元的基礎上，４月份又增加５５４億元，５月份又增加８５７億元，１－５月新增５８５７億元，比去年同期多增１９８６億元，截至５月末居民儲蓄餘額已達５９２２６億元；（４）市場價格繼續走低，４月份居民消費價格同比下降２．２％，商品零售價格同比下降３．５％，降幅進一步加大，５月份兩種價格同比降幅與４月份持平，但居民消費價格已１４個月連續下降，商品零售價格已２０個月連續下降；（５）各層次貨幣供給量增幅回落，５月末Ｍ０同比增長９．０６％，比一季度、４月末分別回落２．１４和１．２９個百分點，Ｍ１同比增長１３．２７％，增幅分別回落１．６３和０．８個百分點，Ｍ２同比增長１７．１７％，增幅分別回落０．６３和０．７個百分點；（６）進口逐月加快，出口繼續下降，４月份同比下降７．３％，降幅比３月份擴大３．７個百分點，整個上半年下降了４．６％。總之，經濟增長呈下滑趨勢，工業增長明顯減緩，社會消費品零售總額增幅下降，出口額同比仍是負增長，固定資產投資由強轉弱，供大於求狀況加劇，物價繼續走低，也就是說存在明顯的緊縮力量，亟需增強擴大內需力度。

積極財政政策的刺激效應隨時間的推移而遞減是必然的。值得重視的是，去年發行１０００億元國債是逐步投入的，今年仍在繼續，而且今年預算又加大投入２５０億元，為什麼它的效應會遞減這麼快？這是需要認真研究的一個問題。

二、積極財政政策是否可以繼續實施

積極財政政策是否可以繼續實行下去，涉及對積極財政政策內涵的認識問題。據我理解，積極財政政策不是一個規範的學術詞彙，它是針對自改革開放以來財政政策的職能作用趨弱的狀況而提出的，它的內涵應是全面啟動各種財政手段，並通過各種財政手段的相互配合，充分發揮財政在市場經濟下應有的職能，即合理配置資源、調節收入分配以及穩定和發展經濟的職能。這樣全面理解的財政政策和市場經濟非但不是矛盾的，而且是市場經濟所必需的，是國家對市場執行實施巨集觀調控的必要手段。因而不能把積極財政政策理解為單一的擴張性政策，也不能理解為只是使用發行國債這一單一的財政手段。採取大幅度增發國債的辦法，只能是在特定情況下的特殊措施，當然不能是長期的財政政策，而從長遠來看則應是以增收節支為主、以發行國債為輔、靈活運用多種財政手段。

先看看我國當前國債的發行情況和未來趨勢。根據有關資料計算，１９９８年我國國債餘額６４９５．１億元（當年發行額－當年還本付息額＋上年餘額），佔ＧＤＰ的比重為８．２％，目前仍處於低水平。根據現代國債原理，一般慣例是以新債還舊債，從理論上說，發債的最大限度可以以政府喪失信譽以至國債發行困難為限，到了國債發不出去的時候，還本付息才必須由增加稅收來支付，只能從這個意義上來理解馬克思所說的國債是延期的稅收。而我國當前國債仍是居民搶手的投資工具，以此可以判斷國債發行仍具有很大的潛力。

國債發行潛力只是問題的一個方面，另一個方面還必須對當前財政的負擔限度進行認真分析，給以足夠重視。我國進入摼盼鍞之後，國債發行額出現快速增長的趨勢，１９９５－１９９８年各年的增長率分別為４６．９％、２２．３％、３０．５％、３７．３％，國債依存度（按國內債務收入／中央本級支出＋全部還本付息支出計算）也呈增長趨勢，各年分別為５２．６％、５３．４％、５４．３％、６０．５％。我國每年的國債收入主要用於兩個方面：一是用於原有國債的還本付息；二是用於彌補財政赤字。由於過去發行的國債多是３－５年中期國債，而摼盼鍞期間又面臨還本付息的高峰期，所以國債中的還本付息部分的份額逐年加大，１９９５－１９９８年各年還本付息（包括外債部分）所佔的比重分別為５６．７％、６６．７％、７７．５％、７１．０％。也就是說，當年發行國債數額雖然越來越大，但可用於彌補當年支出的數額卻越來越小，而這正是國債發行額和國債依存度不斷加大從而加劇當前財政困難的癥結所在。這種狀況通過國債操作可以得到一定的緩解，如改善國債期限結構，今後多發一些長、短期國債，避免還本期過分集中形成還債高峰，或將本息分離，將付息歸入經常預算或每年付息，避免到期集中付息，加重還本付息負擔。實際上我國已經開始進行這種操作，並且還本付息的頂峰已經過去，明顯的跡象是１９９９年的還本付息金額已經開始下降，由１９９８年的２３５１億元下降為１９１２億元。應當指出，減輕國債負擔的主要措施還應是通過深化改革，提高預算內收入佔ＧＤＰ的比重以及中央財政收入佔全部財政收入的比重。因為，國債依存度是分子和分母之間的一種比例關係，只要分母增長快於分子的增長，二者的比值就可以下降。計算國債依存度的分母有兩個因素：一是還本付息，這是由過去發行的當年到期還本付息的國債發行額決定的；二是中央本級支出，顯然這要通過深化改革來解決，既要提高預算內收入佔ＧＤＰ的比重，也要提高中央本級支出佔全部財政收入的比重。只有摿礁霰戎財逐步提高，才有可能逐步降低對國債的依存度。當前和今後的問題是，對連年大幅增發國債必須慎重，防止重新出現還債高峰帶來潛在的債務危機和財政困境。

下面再看看我國當前預算內財力和未來可能集中的財力。自改革開放以來我國預算內收入（不含國內外債務）佔ＧＤＰ的比重一直呈下降趨勢，至１９９６年才開始有所回升，１９９４－１９９８年５年間分別為１１．２％、１０．７％、１０．９％、１１．６％、１２．４％。樓繼偉副部長在１９９８年地方財政決算匯審會廳（局）長座談會上的講話指出了未來可能集中財力的趨勢，據他的預測，經過３－５年的時間，可以力爭使我國財政收入（指預算內收入）佔ＧＤＰ的比重提高到２０％左右。具體措施包括：（１）積極擴大財源，加強徵管，堵塞漏洞，懲治腐敗，清繳欠稅，可以提高１－２個百分點；（２）進一步完善稅制可提高０．５－１個百分點；（３）通過摲迅乃皵將分散在各部門的財政性資金納入預算內，可提高４－５個百分點；（４）在摲迅乃皵過程中對繼續保留的政府性基金和收費納入預算內，可提高１個百分點。以上的測算可能還沒有包括大約佔ＧＤＰ的０．５％的直接衝減收入的企業虧損補貼、已經在預算中單獨列項的中央政府性基金收入１９９８年佔當年ＧＤＰ的１．５％，還應當考慮可以社會保障收入名義納入預算的大約佔ＧＤＰ的４％的撊??Ｏ嶄＠?延脭。如此計算下來，未來財政收入佔ＧＤＰ的比重可能達到２５％以上，也就是說，目前預算內的財力僅相當於未來可集中財力的一半。由此可見，當前國家財政的癥結所在是財力分散，所以黨的撌?宕髷確定的摷?脅屏Γ?襉瞬普鰆方針，仍然應當確認為當前和今後相當長一段時間內財政工作的總方針。集中財力不能僅是形式上提高財政收入佔ＧＤＰ的比重，而關鍵是要確定提高政府可以統籌安排的財力的比重，以便保證政府可以靈活排程，優化支出結構，保證重點，實現國家各項重大方針政策。

有人提出當前的積極財政政策存在著支出上的擴張政策與收入上的緊縮政策的矛盾，即收入上的緊縮抵消了支出上的擴張效應。這種意見實際上是在肯定支出上實行擴張政策的同時，對提高財政收入佔ＧＤＰ比重的政策措施提出質疑。所謂收入上的緊縮政策，無非是指財政收入的增長會對民間投資和消費產生排擠效應，因而有人明確提出應實行擴張支出與減稅同時並舉的財政政策。我認為，在當前形勢下，這種意見是值得商榷的。其一，既然肯定在支出上實行擴張政策是對的，那麼擴張支出的收入從何而來？增發國債可以刺激內需，但增發國債只能用於建設性支出，而增加中下收入階層的收入水平，如提高機關、事業單位人員的工資，特別是保證下崗人員的最低生活保障等，同樣可以刺激內需，但增加這些經常性支出必須靠增加稅收；其二，財政收入的排擠效應是來自財政收入佔ＧＤＰ的比重過高，而我國當前以稅收為主的預算內收入佔ＧＤＰ的比重是偏低，不是過高，因而一般的減稅是不可行的；其三，上已述及，提高財政收入佔ＧＤＰ的措施主要是摲迅乃皵，一方面清理整頓亂收費，減輕企業和居民額外負擔，一方面將應當保留的收費集中到預算內，這種措施不存在排擠效應問題；其四，增加稅收的正常措施是加強徵管，堵塞漏洞，清理欠繳，只要嚴格按國家政策徵稅，該徵的徵，該減的減，該免的免，不是強制地徵收摴?匪皵，這裡也不存在排擠效應問題；其五，在當前社會需求低迷的情況下，即使實政策作用的前提條件。

如何全方位啟動消費需求，成為近來全民關注的熱點話題，目前已經到了採取果斷措施的時候了。為什麼多次降低利率，物價長時間走低，而居民仍然有錢不花，熱衷於儲蓄？恐怕主要原因還在於居民消費心理的變化，即對收入趨勢看低而對支出趨勢看高，人們總在盤運算元女教育要花多少錢，買房要花多少錢，醫療保險要花多少錢，未來養老要花多少錢，即使手裡有一點錢也有後顧之憂，不敢大膽去消費。所以適當提高收入增長水平是啟動消費需求的首要前提。改革開放２０年來，城鎮居民家庭人均可支配收入年均增長６．１％，而近４年來僅為４％左右，農村居民家庭人均純收入年均增長７．９％，但１９８６年以後的１３年也大致徘徊在４％左右（參見１９９９年６月１０日《經濟日報》１版）

至於提高收入水平的途徑和措施對城鎮和農村來說自然是不同的。從城鎮來說，應是和調整收入分配結構相結合。首先應當考慮提高中低收入階層收入水平，可以通過財政渠道較大幅度地提高下崗職工、離退休職工和最低生活標準線以下居民的收入，普遍提高機關、事業單位人員的工資，切實同效益掛鉤放開企業工資；同時進行配套性的工資改革，將住房、社會保障以及醫療制度改革同工資改革結合起來，使居民家庭的支出預期透明化；此外還要加強個人所得稅的再分配調節作用。我國７０％的人口仍在農村，千方百計提高農村居民家庭收入水平，自然是啟動消費需求的重中之中。對農村來說，當務之急是採取切實措施減輕農民的額外負擔，必須切實精簡機構，裁減冗員，嚴格執行農業稅法和提留統籌政策，嚴禁亂收費、亂集資、亂攤派、亂罰款；要積極調整農業和農村經濟結構，大力推進科教興農，搞活農產品流通，加強農業基礎設施建設，保證農民持續的增產增收。

應當指出，刺激需求和保證有效供給是一個問題的兩個方面。中國是有１２億人口的發展中國家，總的來說不是生產過剩，當前的實際情況是，人們迫切需要的商品和服務供給不足，而不是人們迫切需要的商品卻又大量積壓，即有效供給不足和商品積壓並存，是一種結構性的生產過剩。所以，在大力刺激需求的同時，必須通過產業（或產品）的結構調整和升級提高有效供給水平，為此，又必須選擇好當前的消費熱點和經濟增長點。當前的消費熱點和經濟增長點是什麼？社會輿論一致公認首先是教育，無論城鎮或農村的家庭，都是把子女教育問題擺在首位，為了子女教育可以不惜工本。其次的消費熱點和經濟增長點是住宅和住宅建築業，任何一個國家住宅建築業始終是國民經濟的支柱產業，長勝不衰。第三，我國農村的廣闊市場有待開發。農村市場具有人口多、環境差、水平低、潛力大的特點，一旦收入增長上去，開發的天地是十分巨大的。第四，扶持中小企業發展和中小城鎮建設相結合，將是各地區的一個重要經濟增長點。總之，各地根據本地的具體情況積極採取不同的措施，全方位地啟動國內需求，則大有所為，而且中國是一個大國，立足於國內需求拉動經濟增長，應是長遠的方針。