論積極財政政策中的稅收政策取向

一、積極財政政策中的稅收政策分析

　　從1998年下半年開始，我國政府開始實施積極財政政策，這種政策實質上是一種擴張性的財政政策。實施積極財政政策是由國內外各種因素所共同決定的：亞洲金融危機的衝擊，國內消費需求低迷，固定資產投資增長趨緩，經濟增長速度下降，通貨緊縮趨勢顯現等.在巨集觀經濟疲軟和貨幣政策乏力的背景下，為擺脫通貨緊縮的陰影，促進國民經濟持續、穩定、健康的發展，經過一段時間的醞釀，中央果斷做出決策，採用積極財政政策，以達到拉動需求，促進經濟增長的目的。

　　我國實施積極財政政策5年來，稅收政策與之進行了一定的配合，主要表現在以下幾個方面：1鼓勵投資的稅收政策。主要採取了兩項措施：一是停止徵收固定資產投資方向調節稅；二是對企業裝置投資實行投資抵免企業所得稅政策。2鼓勵出口的稅收政策。1998年以來，我國多次提高出口退稅率，使出口貨物的平均退稅率提高了5.5個百分點。3刺激消費的稅收政策。如對居民個人儲蓄存款利息所得恢復徵收個人所得稅；通過清理各種收費和調整稅收政策，降低住宅造價和解決汽車售價過高問題，鼓勵對住宅和汽車的消費等。

　　但從1998年以來，我國的稅收收入超常增長，大大高於GDP的增長速度，同擴張性的積極財政政策的調控方向存在著明顯的不一致，歷年的稅收彈性係數都大於1，最高年份竟達到了3.2272001年，中國統計年鑑。那麼，究竟如何認識我國積極財政政策中的稅收政策呢?筆者認為，可以從以下幾個方面考慮：

　　第一，從實施積極財政政策的經驗教訓來看，可以實施減稅政策，也可以不實施減稅政策。減稅只是積極財政政策的一個手段，對於實施積極財政政策是否要實行減稅，要根據實際經濟形勢，做出正確判斷。從實施減稅政策的實踐來看，有成功的典範，也有失敗的先例。如美國“羅斯福新政”，沒有實行減稅政策，但取得了巨大成功，使美國度過了30年代的大危機。但減稅政策並不是“靈丹妙藥”，如里根政府實行的減稅政策，卻是以失敗告終。從上述情況可以看出，實施積極財政政策是否要實行減稅政策，要根據當時的實際經濟形勢來決定，而不是一般規律。我國之所以沒有實行減稅政策，是因為我國當時財政收入佔GDP的比重仍然偏低，市場低迷，消費需求不旺，減稅減少了政府的支出，卻難以達到刺激民間投資增長的效果。因此減稅政策必須審時度勢，適應當時的具體條件，並需要相關政策的配合，才能取得預期效果。

　　第二，從理論上講，增稅也有一定的擴張作用。從經濟學理論來看，減稅有擴張作用，但增稅同樣可以起到擴張作用，減稅是通過刺激民間投資的增長起擴張作用，而增稅是通過增加政府支出起擴張作用，而且政府支出乘數效應大於減稅本身的效應政府支出乘數=1／1-b；稅收乘數=-b／1-b；b為消費的邊際傾向。我國根據當時的國情，沒有實行減稅政策，是正確的決策。通過增發國債籌集的資金用於增加政府投資，而稅收增長用於滿足科學教育和社會保障等公共支出的需要，增加公務員工資等，同樣起到了刺激消費的效果。

　　第三，我國的財政形勢不允許實施減稅政策。在當時我國的財政收入佔GDP的比重和中央財政收入佔全部財政收入的比重都比較低，財政形勢不容樂觀，中央政府的巨集觀調控力度較弱。基礎設施建設明顯滯後於經濟發展，對經濟發展產生了瓶頸制約。要增強中央政府的巨集觀調控力度，加快基礎設施建設，都需要財政收入作保證。提高“兩個比重”是財政工作的重中之重，減稅勢必惡化這些脆弱的經濟形勢。

　　第四，我國的稅制結構限制了減稅政策效應的發揮。從減稅的效果來看，減直接稅的效果要大於減間接稅的效果。因此，當稅制結構中直接稅的比重較大時，減稅效果會比較顯著。我國1994年的分稅制改革，目標是建立“以流轉稅和所得稅為主體的雙主體稅制”。但事與願違，經過幾年的實踐，我國流轉稅“一支獨秀”，所得稅的比重較小。雖然近年來所得稅增長較快，但“雙主體稅制”始終沒有建立起來。在我國，減少流轉稅會直接減少稅收收入，而減少直接稅又沒有多大的空間，所以，減稅的效果不會十分明顯。

　　第五，減稅政策不能刺激我國民間投資的增長和消費需求的擴大。我國企業所得稅的名義稅率為33%，個人所得稅的最高邊際稅率為45%，與世界水平相當。如果考慮稅收的流失程度，我國所得稅的實際稅率與名義稅率之間的差距較大，據調查，目前企業所得稅平均稅率只有25%左右，即使降低名義稅率與實際稅率持平，也不等於減稅。因此，從所得稅的名義稅率和實際稅率分析，全面減稅都不是最優選擇。何況，還應考慮到我國企業中有相當數量屬於虧損或微利，對於這些未繳納所得稅的企業而言，減稅沒有實際意義。這也在一定程度上說明了減稅並不能刺激這些企業的投資。投資是拉動需求的重要力量，它的不景氣說明經濟還未能啟動起來。減稅能否刺激消費需求呢?不能。原因是收入差距過大，少數高收入的人該買的都買了，沒有什麼需求；多數低收入的人有需求但沒有支付能力。另外，對於低收入者，由於住房、教育、醫療制度的改革及下崗人數的增加，使他們預期支出增加，而預期收入不景氣，即使減稅，也不能刺激大多數人的消費需求。

　　第六，稅收快速增長，有正常因素和非正常因素。目前促使稅收收入大幅度增長的各種因素中，最重要和積極的因素是稅收徵管的強化。不可否認的是，在此之前，我國稅收因徵管不到位，稅收流失數額較大，在經濟發達地區，依據稅法確定的應收稅款與實際徵收到的稅款之間存在較大差距。所以，從這個意義上講，由於稅收流失的減少，政府財政收入超經濟的增長，帶有合理性和規範性，對增加政府財力具有重要意義。除正常因素之外，還有一些非正常的因素，不能否認和忽視的是稅收存在著虛假收入。所謂虛假稅收收入是指一些地區多徵或預徵稅款，主要通過財政部門虛列收支、未退政策性應退稅款、職工集資繳款、預徵“過頭稅”、稅務機關借款繳稅等方式取得的稅收收入。儘管虛假稅收收入所佔比重不大，但也起到提升稅收增長速度的作用。

　　第七，我國的稅收增長是一種恢復性增長，但增長勢頭過快，高於同期GDP的增長速度。近幾年我國稅收收入大幅度增長，不是由於政府對稅制改革造成的，因為在此期間稅制沒有大的變化。在改革開放初期，稅收收入加上企業收入佔GDP的比重為20%左右，然後由於兩步“利改稅”，調動地方積極性，其比重急劇下降，幾乎每年下降1個百分點，到1996年達到了最低點，為10.2%。但財政支出規模並沒有下降，那麼相伴隨的就是預算外收入增加，“亂收費、亂攤派、亂罰款”相當嚴重。從1996年開始，為了提高“兩個比重”，提高中央政府的巨集觀調控能力，進行“費改稅”，稅收大幅度增長。由此可以看出，這種增長只能認為是一種恢復性增長。到目前為止，稅收收入佔GDP的比重還沒有達到改革開放之初的水平。但我們應清醒地認識到，當前的稅收增長速度過快，高於了同期CDP的增長速度，不是一個普遍的規律。在市場經濟中，稅收與GDP應趨於同步增長，即只依靠經濟增長帶來稅收的自然性增長。目前，這種增長趨勢要有個界限。

　　從上述分析可以看出，我國實施的積極財政政策沒有實行減稅政策，是充分考慮了我國的經濟形勢，從實際出發，是正確的選擇。

　　二、如何看待當前世界性減稅浪潮

　　2000年以來，世界上許多國家，尤其是經濟發達國家為了應對全球性經濟增長放緩和一些國家已出現的經濟衰退，紛紛採取了減稅的財政政策。這將對其本國經濟、世界經濟乃至我國經濟都會產生影響，值得關注。各國這次減稅具有一些共同的特點：降低所得稅等稅率或稅負，包括公司所得稅和個人所得稅。很少有調減間接稅如增值稅等稅率的。那麼如何認識世界性的減稅浪潮呢?筆者認為，應從以下幾個方面考慮：

　　第一，減稅政策需要堅實的財政做後盾。政府財政的大規模贏餘是減稅的最重要的物質基礎。從這一意義上說，美國在1999年到2000年期間就已經具備了實施減稅的條件。但當時與經濟強勁增長相伴隨的是美國股市中“泡沫”的明顯累積，短期調控政策的主要目標是抑制“過熱”。克林頓任期內減稅顯然不合時宜。2000年後半年，在格林斯潘“軟著陸”的貨幣政策作用下，美國股市的“泡沫”已經明顯擠出。進入2001年後，抑制經濟增速放緩趨勢的目標成為短期調控政策的主要指向。布什政府不過是抓住了短期政策與長期戰略的作用方向趨於一致的機會，適時地推出了減稅計劃。

　　強調減稅的財政基礎非常重要。在過去一段時期內，世界上不乏在缺乏財政贏餘基礎上減稅而導致財政陷入困境的先例。例如日本為應對“泡沫經濟”破滅後久治不愈的經濟衰退，曾在1994年實行了針對個人所得稅的4.5萬億日元“特別減稅”即限當年一次性政策。這一政策從1995起又改為3.5萬億日元的永久減稅和每年2萬億日元“特別減稅”。到1996年，4年共減所得稅22萬億日元。這一旨在調控總供求關係的財政政策確實起到了一定作用。 1993年到1996年，日本經濟的增長率分別為0.2%、0.5%、2.3%和3.9%，經濟增長呈現為加速趨勢。但在發達國家中，日本的財政狀況一直較差。1996年，日本財政對國債的依存度從1990年的10.6%大幅提高到了28.0%，國債發行額從7.2萬億日元增加到21萬億日元，當年國債餘額達241萬億日元。1990年日本的一般性政府債務餘額與GDP之比為65.1%當年美國同指標為55.6%，歐洲各國平均為59.8%，1996 年和1997年，這一指標上升到88.8%和95.4%。由於缺乏堅實的財政基礎，到1997年這一減稅計劃已無法再堅持下去。1997年初，日本政府被迫推出了“重建財政優先”政策。1997年3月，每年2萬億日元的“特別減稅”政策被廢除，消費稅由3%提高到5%。1997年，日本經濟增長率一下跌落為—0.6%，且迄今仍未走出衰退的陰影。減稅政策最終功虧一簣。
 
　第二，減稅政策的主要方向。實施減稅政策的國家減稅主要減的是個人所得稅和遺產稅等直接稅，直接稅在這些國家中所佔的比重很大。這些稅種的最基本作用是利用財政的再分配功能調整社會群體收入分配關係。布什政府減稅法案的實質是在社會群體間的利益衝突已經趨緩的背景下，政府適時淡出對利益再分配領域。該法案在調節社會公平方面有兩個新的著力點：一是把傳統的“殺富濟貧”調整為鼓勵私人財富資本化；二是把調整公平的再分配職能更多地交給政府以外的非市場力量.很多經濟學界人士把布什政府的減稅法案歸結為一項對富人有利的政策。理由是，這項減稅法案的好處中有59.4%將落入年收入9.25萬美元以上的佔10%的高收入家庭中，而年收入在3.93萬美元以下的佔60%的家庭只能分享減稅額的12.6%；而且取消遺產稅顯然更有利於富人。這種看法其實並未真正觸及其本質。

在20世紀最後20年的經濟發展過程中，美國的社會利益構成和各階層之間的經濟關係發生了很大變化，中產階級的崛起和社會成員普遍擁有資產收益已經成為不可否認的事實。美國國會預算局2001年6月公佈的一項最新調查顯示，近20年來絕大多數美國人從經濟增長中受益，80%的美國家庭收入增加。美國1.03億個家庭的平均稅前收入由1979年的4.85萬美元增加到1997年的6.24萬美元，增幅為28.7%。與傳統工業化階段資金密集型大企業為主的工廠制度下資本與勞動之間的直接對立狀態相比，社會群體之間的利益矛盾已經由不斷趨於激化轉變為趨緩。社會群體間的利益矛盾趨緩是布什政府減稅法案最重要的社會基礎。因為這項法案主要涉及的是個人所得稅、遺產稅等。而這些稅種的最基本作用是利用財政的再分配功能調整社會群體收入分配關係。布什政府減稅法案的實質是在社會群體間的利益衝突已經趨緩的背景下，政府適時淡出對利益再分配領域。

　　第三，在實施積極財政政策過程中，我國沒有跟隨“世界潮流”運用減稅手段，是符合我國的國情和當前的經濟形勢的。首先，我國沒有為減稅做後盾的堅實的財政基礎。減稅必然會減少財政收入，而我國的財政赤字連年增加，更談不上財政盈餘了，盲目追隨潮流，必然陷入財政困境。其次，我國的稅制結構以流轉稅為主體，而不是以所得稅為主體，減稅效果不佳。再次，我國現階段居民收入差距過大，基尼係數早已過了國際警界線。減稅勢必減弱稅收的收入分配調節作用，這與目前我國的稅收調控目標是不一致的。最後，從稅收負擔角度分析，我國當前主要是減費而不是減稅。

　　三、我國稅收政策走向何方

　　通過對世界減稅浪潮和我國基本經濟形勢的分析可以得出，我國實施積極財政政策過程中，是不適宜運用減稅政策的。但並不是說，在實施積極財政政策的過程中，稅收政策無所作為。從1998年實施積極財政政策以來，一直是“一個輪子轉”——擴大財政支出規模，稅收政策的作用微乎其微。從2003年12 月份的中央經濟工作會議可以看出，2004年將會繼續實施積極的財政政策，繼續增發國債。筆者認為，在2004年實施的積極財政政策，應給予稅收政策一定的“用武之地”，但不是運用減稅政策，而是對稅制進行有增有減的結構性調整，逐步控制稅收的增長速度，積極推進稅費改革，規範政府收入分配秩序，完善分稅制財政體制。這雖不是減稅政策，但可以溶入到積極財政政策中去，共同發揮調節作用，繼續保持國民經濟健康、持續、穩定、快速發展。

　　一稅制的結構性調整

　　對我國現行稅制的調整和完善，包括調整現行的主體稅種增值稅、所得稅、消費稅和營業稅、增加某些必要稅種社會保障稅、環境稅、遺產稅等、充實完善某些稅種資源稅、房產稅、城建稅以及在稅負上有增有減的結構性調整。近期內迫切要解決的是增值稅的轉型、內外資企業所得稅的合併、企業所得稅稅率及其稅前扣除專案調整和個人所得稅的調整，也可以考慮通過有增有減的稅負調整適當減輕企業稅負，為企業進步、增強投融資能力和在國外市場上的競爭力，為持續擴大內需和增加有效供給創造更有利的稅收環境。

　　1.生產型增值稅儘快轉向消費型增值稅。目前，世界上實行增值稅的100多個國家或地區中，只有我國和其他少數國家採用生產型增值稅，大多數國家都實行消費型增值稅制度。生產型增值稅既有保證國家財政收入的作用，也有抑制投資膨脹的作用。而我國的生產型增值稅是在通貨膨脹時期制定的，已經不適應當前的經濟形勢：一是，納稅人購進固定資產中所含稅款不予抵扣，造成誰投資誰納稅，與我國當前鼓勵投資的政策目標背道而馳；二是，資本有機構成不同的企業稅負不平衡，特別是高新技術產業和基礎產業固定資產比重大，稅負重，不利於經濟結構調整、產業政策的實施和區域經濟平衡發展；三是，國家對進口先進裝置可以免徵關稅和進口增值稅，而對國內生產的裝置所含稅款不予抵扣，造成內外資企業之間的稅負不平衡，影響國內企業的競爭能力；四是，生產型增值稅存在重複徵稅的因素。為了擴大社會投資，推動經濟結構的戰略性調整，參照世界上大多數國家的做法，應儘快將生產性增值稅轉為消費型增值稅。

　　但是，也要考慮到，轉為消費型增值稅，因為縮小了稅基，如果不相應地提高稅率，則實質上是對企業的一次全面減稅，將會直接減少當年的財政收入，同時對企業投資普遍採取鼓勵措施，也有可能引發新的重複建設，影響經濟結構調整。因此，需要權衡輕重，謹慎選擇。如果從全域性考慮，目前還不適宜採取一步到位的做法，可選擇部分有機構成高、投資量大的高新技術產業，對於裝置投資部分給予一定比例的抵扣，而後積累經驗，再逐步到位。同時，可考慮擴大增值稅徵稅範圍，將徵營業稅的一部分稅目改徵增值稅，使其在增值稅轉型過程中不至於減少財政收入。

　　2.統一內外資企業所得稅。為適應我國加入WTO的新形勢，提高我國國內企業競爭力，必須平衡內資、外資企業之間的稅收負擔，增強稅收政策的透明度，全面貫徹稅收的國民待遇原則。因此，需要儘快統一內外資企業所得稅稅制，進一步規範收入分配辦法。統一企業所得稅應按照擴大稅基、降低稅率的原則，解決好納稅人的確定、計稅依據的選擇、稅率的設計及優惠政策的取向等問題，為內外資企業所得稅的合併奠定基礎。由於目前內外資企業所得稅的名義稅率和實際稅率的差距較大，新稅制必然要降低名義稅率，但降低名義稅率是為了縮小與實際稅率的差距，而不是降低稅負，更不是減稅。

　　3.進一步完善個人所得稅制，加大對居民收入分配的調控力度。隨著我國居民收入的快速增長，個人所得稅增長的潛力很大，同時不同階層居民收入水平的差距在拉大，要求通過個人所得稅進行有力的調節，因此，個人所得稅急需進行改革，個人所得稅的徵管也要加強。主要措施是：稅制模式近期應改為混合制，遠期應向綜合制過渡。擴大徵稅範圍，縮減減免優惠，合理確定費用扣除標準。針對目前勞務報酬、稿酬、財產租賃、特許權使用費等所得，分項徵收辦法存在嚴重的偷逃稅問題，研究進一步擴大綜合徵收的所得專案；調整現行工資、薪金所得適用的超額累進稅率和級距，提升高收入者的適用稅率，加大對高收入者的調控力度；對仍需要採用分項徵收的居民所得，實行更為科學的徵收管理辦法。完善和加強個人所得稅徵管也是當務之急，必須採取標本兼治的綜合治理措施。個人所得稅的改革，對稅負而言，不是減輕稅負，而是通過完善稅制和加強徵管，增加個人所得稅收入，充分發揮個人所得稅的收入功能和經濟調節功能。

　　4.改進和完善消費稅制度，強化消費稅的凋控功能。目前我國的消費稅制度包括的商品範圍較窄，有些徵稅專案設計也不夠合理，在徵收制度上存在一些漏洞。完善消費稅的基本思路：一是調整徵收範圍，對某些奢侈品和對環境損害較大的消費品，徵收消費稅。對高收入人群的高消費行為課徵稅收，可以調節收入分配；對有害環境的消費品徵稅，可以限制某些產品生產，實現環境保護的目標。對目前徵稅範圍內的已不屬於奢侈品的稅目剔除，如普通化妝品，汽車輪胎等。二是對現行稅制中有些產品的消費稅稅率和徵收環節進行適當調整稅率的高與低，消費稅是實行價內稅還是價外稅，根據經濟發展和社會需求，確定合理的稅負水平。三是完善徵管辦法，解決一些生產企業偷逃消費稅的問題。四是改價內稅為價外稅，實現消費稅的價稅分離。

　　5.其他稅種的改革。根據客觀環境的需要開徵新稅種，停徵部分稅種，改革財產稅，重塑地方稅體系。隨著經濟的發展，可以將現行的社會保障統籌改為統一的社會保障稅；結合資源稅改革，徵收環境稅；研究徵收證券交易稅、遺產稅等；改革現行的城建稅和教育費附加，徵收獨立的城建稅和教育稅；統一內外兩套車船稅和房產稅，全面改革財產稅體系，為重塑地方稅體系打下穩固的基礎。

　　二完善分稅制財政體制

　　借這次積極財政政策調整之東風，完善我國分稅制財政體制，理順中央政府和地方政府的分配關係，充分發揮稅收對經濟發展的調控作用。

　　1994年我國進行的財稅體制改革主要是在保證地方既得利益不變的前提下進行的，還沒有完全從劃分中央和地方的事權出發，解決政府間縱向和橫向財力分配的合理和平衡問題，政府的職能沒有重新界定，事權劃分依然如故。在此基礎上建立的分稅制，其財權的劃分必然缺乏牢固的基礎。目前體制中設計的分配格局是以現行稅制劃分為基礎的，隨著各稅種收入格局的變化，進一步調整稅種劃分是不可避免的。比如企業所得稅和個人所得稅以及一些將新設的稅種，當前的收入規模不大，但增長潛力很強，將來的發展必然引起分配格局的變化，從而要求重新劃分稅種。按照政府職能分工層次標準和公共產品受益標準，將涉及到全國範圍的、巨集觀經濟穩定的、收入分配公平的稅種及稅基分佈極不均勻的稅種劃給中央政府；將涉及地方性的、便於地方管理的、受經濟週期影響較小的稅種劃給地方政府。

　　我國的分稅制應實行以分稅分率為特徵的徹底分稅制，即將稅種劃分為中央稅、地方稅，而不設定中央和地方共享稅。在稅收立法權和管理權方面，應適當下放許可權，以體現集權為主、分權為輔的指導思想。中央與地方分別對各自所有收入行使立法和管理權。建立科學、可行的轉移支付方法，彌補地方經常性收支缺口，緩解橫向非均衡，體現國家的政策導向。當前關鍵的一環是測定收入能力、支出需要，重新確定收支基數，使之規範化，然後逐步向規範的“因素法”靠攏。調整我國的政府級次，加強民主監

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