健全財政轉移支付法律制度的思考

　　一、現行的政府間的財政轉移支付制度現狀

　　財政轉移支付法是指調整在財政轉移支付過程中發生的經濟關係的法律規範的總稱，是財政法制度的重要組成部分。從廣義上理解的轉移支付法包括政府對居民的轉移支付制度和政府間的轉移支付制度。

　　 目前，我國財政轉移支付制度一般是指政府間轉移支付制度。政府間轉移支付，它是指各級政府之間財政資金的相互轉移或財政資金在各級政府之間的再分配。這種轉移支付形式一般有三種：一是中央政府將其預算收入的一部分向下轉移給地方政府；二是地方政符將其預算收入的一部分向上轉移給中央政府；三是同級政府之間一部分預算收入的相互轉移。凡是相鄰兩級政府間的上級政府對下級政府的財力轉移是狹義上理解的轉移支付。在我國，從1994年分稅制財政體制改革基礎上確立的財政轉移支付制度，是一種從狹義上理解的財政轉移支付制度。

　　 從形式上看財政轉移支付法，是指財政轉移支付法律規範藉以表現的外在形式，它也有廣義與狹義之分：廣義上的財政轉移支付法，泛指凡規定有關財政轉移支付出方面內容的法律、法規、自治條例、規章等規範性法律檔案的總稱。狹義上的財政轉移支付法，專指國家立法機關制定的以《財政轉移支付法》冠名的單行法律。在我國尚未制定專門的《財政轉移支付法》，有關財政轉移支付方面內容的法律規範散見於相關法規與規章之中。

　　 財政轉移支付法律制度的內容一般包括：***1***轉移支付的目標和原則。***2***轉移支付的形式：目前轉移支付的形式包括：社會保障支出和財政補貼支出，如定額補助，專項補助，結算補助，稅收返還及其他補助形式。***3***轉移支付的資金來源、核算標準、分配方法、支付規模和程式。***4***轉移支付的管理和分配機構。***5***轉移支付的監督及法律責任。

　　 我國現行的政府間財政轉移支付制度是在1994年開始實行的分稅制財政管理體制的基礎上建立起來的。我國現行的政府間財政轉移支付制度是由四種轉移支付的形式構成的：

　　第一種形式是“過渡期財政轉移支付”。“過渡期財政轉移支付”是我國在1994年實行分稅制財政管理體制後開始設立和實施的。我國過渡期財政轉移支付的核心是地區收支均衡模式。我國的收支均衡模式同時考慮了各個地區的財政能力***財政收入***和財政需求，其基本的做法是：通過測算各個地區的標準財政收入和財政支出並對其進行比較，進而計算出地區的標準財政收支缺口***該地區標準財政支出大於標準財政收人的差額***。

　　第二種形式為“稅收返還”。稅收返還制度的建立是1994年分稅制改革的關鍵性內容之一。稅收返還制度的核心是在建立新的分稅制財政體制的同時，確保各有關地方政府既得利益。另一方面，這種形式通過“存量不動，增量調節”的辦法，提高中央財政在增值稅與消費稅增量上的比重。

　　第三種形式為專項補助***或者說是“專項撥款”***。“專項補助”作為中央政府對地方政府的財政轉移支付形式。這些專項撥款，由中央政府撥付，不列入地方的財政支出範圍。這種專項撥款的主要特點是撥付款項的有條件性，是由中央根據情況和需要來確定撥款的專案，撥款的物件，撥款的金額和撥款的時間。專項撥款主要用於給予地方政府的特大自然災害救濟費，特大防汛抗旱經費以及不發達地區的發展資金等。

　　 第四種形式是“原體制補助和上解”。這種形式實際是原體制的產物。從1988年開始，中央政府財政部對部分省、自治區實行定額補助，與此同時部分省市向中央按照一定的比例解。

　　 我國現行的政府間財政轉移支付制度仍是一種過渡性的制度，帶有較深的舊體制的烙印，難以適應社會主義市場經濟發展和公共財政體制的要求。

二、現行的政府間財政轉移支付制度存在的主要問題

　　 由於我國現行的政府間財政轉移支付制度是一種過渡性的制度，目前還存在以下問題：

　　 第一，中央政府與地方政府之間事權、財權不清晰，事權、財權不對應，資金分配辦法不規範。從而造成一部分財政支出的不合理，各級政府支出責任不明確，甚至帶有較大的主觀隨意性，從而使轉移支付制度缺乏科學性。

　　 第二，現行財政轉移支付制度缺乏法律權威性。縱觀各個國家財政轉移支付制度最大的共性就是都制定有較高層次的法律。而我國現行的政府間財政轉移支付制度依據的主要是政府規章，沒有單行法律。因而現行財政轉移支付制度缺乏法律權威性和統一性。

　　 第三，現行財政轉移支付制度調控力度小，均等化功能弱。由於在現行轉移支付制度中稅收返還形式佔的比重過大，一般性轉移支付比重太低，致使中央財政調控權、均等化功能過弱。

　　 第四，監督制約機制不健全。

　　 第五，省一級政府對地、市、縣級地方政府的轉移支付缺乏制度建設。

　　 三、完善現行財政轉移支付制度

　　從總體上看，我國現行的政府間財政轉移支付制度已經在一定程度上開始朝著規範化的政府間財政轉移支付框架的目標改革，但是，距離以公共服務均等化為主要目標的、規範化的政府間財政轉移支付制度還有相當大的距離。為了進一步完善我國現行的政府間財政轉移支付制度，必須深化改革：

　　 1.完善適應市場經濟發展的分稅制財政體制，從法律上明確劃分中央政府與地方政府之間事權、財權範圍，明確財政轉移支付制度的調節目標和定位。

　　 2.加強財政立法，在《過渡期財政轉移支付辦法》基礎上制定《中華人民共和國財政轉移支付法》，以法律形式明確財政轉移支付的各項基本制度，尤其是財政轉移支付的監督制約制度。

　　 3.簡化與完善財政轉移支付形式，重新歸併現有的四種政府間的財政轉移支付形式，尤其是應當儘快解決原體制補助和原體制上解當中存在的與公共服務均等化目標相矛盾的問題。

　　 4.規範專項補助，在進一步科學劃分各級政府事權的前提下逐步減少中央政府對地方政府的那些純粹屬於地方區域性的支出專案的補助，並且按照公共服務均等化的要求和兼顧其他政策要求的前提下，規範各種專項補助，合理分配用於專項補助方面的財政資。

　　 5.建立規範的省對地市縣的轉移支付制度和其他配套制度，使財政轉移支付制度在我國形成統一的有機體系。

　　 6.完善政府間財政轉移支付制度中的機構設定。要完成各級政府間複雜的財力轉移支付，特別是確定和調整中央與地方政府的轉移支付關係，必須有一個專門的機構來具體負責。因此，應當由中央政府組建的專門機構行使其職能。