監督法與司法監督走向
General 更新 2024年11月08日
「內容提要」 監督法從制度層面，為個案監督之爭畫上句號，意味著司法監督制度走向明朗化。司法監督，主要是通過聽取和審議“兩院”專項工作報告、執法檢查等形式，督促司法機關完善內部監督制度，重點解決審判工作、檢察工作中人民群眾反映強烈、帶有共性的問題。個案監督畢竟只能解決個別矛盾，而類案監督則能推進制度性、傾向性、普遍性問題的解決，這正是類案監督優於個案監督的根本所在。
個案監督之爭塵埃落定人大對司法機關具體案件實施監督，即人大個案監督，始於1980年代後期。資料顯示，人大最早介入對具體案件的監督是1984年全國人大會有關機構對遼寧省檯安縣“三律師案”的監督。
1984年年底，遼寧省檯安縣三位律師因為依法履行辯護職責而被指責犯有包庇罪，兩次遭到逮捕，蒙冤長達四年。全國人大會辦公廳信訪局受理後，根據會領導指派，與最高人民法院、最高人民檢察院、司法部組成聯合調查組進行調查，一致確認這是一起錯案，應予糾正。遼寧省鞍山市檢察院於1985年糾正了該案。然而兩年之後，鞍山市檢察院又重新認定三律師犯有“包庇罪”，第二次將他們逮捕入獄。在全國人大會領導同志多次過問和最高人民檢察院的干預下，到1988年12月，鞍山市檢察院才徹底糾正了這一錯案。
支持者認為，憲法和組織法關於人大監督法院、檢察院的職權規定，就是人大開展個案監督的法律依據，人大司法監督當然可以包括具體案件。個案監督可以由人大會、主任會議、人大專門委員會及會工作機構分別開展。
在實踐和爭論並行的過程中，高層一直以審慎的態度對待個案監督。
1986年，全國人大會有關工作機構針對浙江省人大會關於“檢察院組織法第三條中規定‘如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定’，這裡的‘重大問題’是否包括‘重大案件’？”這一請示，作出的答覆是：“重大問題”包括重大案件，但在工作中，對具體刑事案件處理，似以由檢察院與上級檢察院和有關部門研究處理為好。
，全國人大會工作報告中曾有這樣的表述：“人大在監督法院、檢察院的工作時，不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質詢和詢問。糾正錯案應當由法院、檢察院嚴格按照法律程式去辦。”
1990年代以後，隨著個案監督在地方人大廣泛開展，全國人大會對個案監督的態度開始轉變，肯定中包含慎重、穩健。但在公開報道中，尚沒有發現這一階段全國人大會有關機構開展個案監督的例項。
1999年11月，九屆全國人大會委員長李鵬在省、自治區、直轄市人大會負責人座談會上強調，人大對審判、檢察工作中重大違法案件進行監督，要遵循不直接辦案，不代行審判權、檢察權的原則，事後監督的原則，集體行使監督職權的原則，依照法定程式監督的原則，堅持黨的領導的原則等。也就是說，人大即使開展個案監督，也只能是司法判決後按照法定程式進行監督。
足以表達高層對“個案監督”意圖的一件標誌性事件是，1999年，為了加強及規範個案監督，全國人大內務司法委員會向全國人大會提交了《關於對審判、檢察機關重大違法案件實施監督的規定（草案）》，該草案經過兩次會審議，因引起廣泛爭議而中止審議，這一規定草案最後流產。
在監督法立法的20年時間裡，個案監督一直是個飽受爭議的話題。2006年8月出臺的監督法，最終沒有規定個案監督的內容。
至此，關於個案監督是否上升到立法層面的爭論已經塵埃落定。這意味著人大司法監督的內容和方向已經明朗化。監督法通過後，甘肅等省有關司法案件監督的法規和制度旋即被清理、廢除。
衡陽“否決”與興城“特調會”事件談及人大司法監督，有兩個典型的實踐案例。
一個案例是，2007年湖南省衡陽市人大否決市中級法院工作報告事件。
2007年1月24日，衡陽中級人民法院工作報告因贊成票未達到應到代表人數一半以上，未能獲得通過，原因在於代表們對法院的工作不滿。衡陽中級法院被人大代表斥為“有法不依，司法不公；判人情官司，誰有錢幫誰；法院領導開茶樓；法院門難進、臉難看、事難辦”。
“否決案”敦促衡陽中級法院“開門整頓”。因整改效果明顯，3個月後，即4月29日，衡陽市第十二屆人民代表大會臨時會議全票通過衡陽市中級人民法院工作報告。
人大代表以審議、批評甚至否決工作報告方式實行監督，被公眾普遍譽為人大司法監督促進公正司法的經典案例。
衡陽中級人民法院的整改報告顯示了“否決”的力量。這一報告顯示，針對“有法不依，司法不公”問題，衡陽中院重新複查了公眾對法院不滿意的88件案件，決定再審的案件7件，糾正執行不當、不快的案件12件，9件呈請上級法院複查，對涉及基層法院的案件，督辦26件，限期審查完畢，其中已糾正3件。部分人大代表反映強烈的少數法院工作人員違法違紀行為成為整頓重點，共收集、查訪法官違法違紀線索12條。
另一個案例是，2003年，遼寧省興城市人大會成立紅崖子糧庫執行案件特定問題調查委員會，並根據自己的調查結果，“責成”興城市法院撤銷原裁定。
據報道，1997年，遼寧省興城市紅崖子糧庫捲入一場經濟糾紛案。經過初審、二審程式後，糧庫的一些財產被興城市法院查封。法院委託一家會計師事務所對財產進行評估，準備給原告抵債。紅崖子糧庫認為，法院的執法過程中有失公平，不但造成了糧庫的直接損失，也造成國有資產流失，向興城市人大會提出申訴。興城市人大會審議後作出決定，就紅崖子糧庫的申訴案件於2003年7月成立糧庫執行案件特定問題調查委員會，介入調查。根據調查結果，興城市人大會作出一項決議，責成興城市人民法院撤銷原裁定，對案件按照法律程式重新審理。興城市人民法院立刻按人大會的決議對此案按程式進行了重新調查審理，並於2003年7月8日作出民事裁定書，裁定撤銷該法院下達的執行裁定書。
興城市人大會責成法院撤銷這一執行裁定的決議，由於牽涉是否“越位”監督法院等敏感問題，引起了激烈的爭論。
從興城市人大會成立特定問題調查委員會，做出決議“責成”法院撤銷原裁定，到衡陽市人大否決市中級法院工作報告，促使法院複查88件案件，喻示著通過聽取和審議工作報告、執法檢查等方式解決司法的共性問題，已成為司法監督的實踐選擇。
司法監督方向實際上，在現有制度框架內立足巨集觀的共性問題，而不是微觀的個案，漸漸成為高層關於開展司法監督的導向性意見。
“根據全國人大職能，不對個別案件進行監督，以確保司法機關獨立辦案。”全國人大內司委副主任委員顧金池認為，從根本上保證公正司法還要*司法機關自身的制度建設，比如堅持司法公開，推進司法改等，這是最主要的。司法監督的主要目的是推動司法機關的內部制度建設。全國人大會副祕書長喬曉陽也指出，憲法對各國家機關職權劃分明確，人大可通過質詢方式監督，最後還可以行使罷免權。如片面強調個案監督，很可能是換一批人腐敗。
十屆全國人大會延續了“巨集觀監督”這一思路。2003年，全國人大會把解決超期羈押問題作為監督重點，督促和支援“兩高”和公安部集中開展了全面清理超期羈押問題的專項工作。超期羈押案件由2003年的24921人次減少到2005年的271人次，並形成了一套解決超期羈押問題的長效機制。
十屆全國人大會五年共聽取和審議“兩高”八個專項工作報告，主題分別為加強基層法院和檢察院建設、加強審判監督和法律監督、規範司法行為和執法行為等。全國人大會有關人士指出，司法監督工作的指向，著眼於普遍性問題，而不是對具體個案的監督。
正如全國人大法律委員會主任委員楊景宇所說，依據憲法和有關法律的規定，法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，人大會對“兩院”工作的監督，主要是通過聽取和審議“兩院”專項工作報告、執法檢查等形式，督促司法機關完善內部監督制度，重點解決審判工作、檢察工作中群眾反映強烈、帶有共性的問題，促進公正司法。
而全國人大會法工委副主任李飛在2006年中國民主法制出版社出版的《監督法輔導講座》一書中，更是提出“類案監督”概念，以區別於個案監督。李飛說：“開展對‘兩院’的工作評議，也可以說是類案監督，有利於更好地處理人大會監督與保障‘兩院’依法獨立行使審判權、檢察權的關係。”
通過對同一型別案件的監督，可以解析並督促解決類案所存在制度問題、社會問題、司法共性問題，以維護社會公平正義。這是司法監督的具體途徑和主要內容，也是監督法關於人大司法監督的立法精神所在。
當然，強調類案監督並不意味著忽視個案。因為類案來源於個案的累積，類案往往需要從個案中發現線索和趨勢。可以說，關注個案是類案監督的前提和基礎性工作。個案監督畢竟只能解決點上的矛盾，而類案監督則能推進制度性、傾向性、普遍性問題的解決，這正是類案監督優於個案監督的根本所在。
司法監督的規程從現實情況看，司法不公、司法腐敗現象仍然存在。為了促進公正司法，對“兩院”加強監督是必要的。人大對司法機關進行監督是憲法原則，而司法機關獨立行使職權也是憲法原則。開展司法監督，應當體現這兩個原則的統一，並且應當依據法定規程進行。
依照憲法和有關法律規定，人大會開展司法監督，包括法律監督和工作監督兩個方面。一是法律監督。按照監督法的規定，全國人大會有權審查“兩高”作出的同法律規定相牴觸的司法解釋，並依法作出處理。2007年元旦，廣州律師周玉忠向全國人大會寄出了一份快遞，請求全國人大會對最高人民法院的《關於審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》進行審查，呼籲城鄉“同命同價”。全國人大會一旦啟動備案審查監督的程式，將意味著有明確的處理結果。但是，這一法律程式不會輕易啟動。二是工作監督。工作監督包括聽取和審議專項工作報告，開展執法檢查，受理人民群眾的申訴、控告，詢問、質詢、特定問題調查，審議和決定撤職案等多種形式。監督法突出了人大會對“兩院”工作的監督，主要是通過聽取和審議“兩院”專項工作報告、執法檢查等形式，督促司法機關解決如告狀難、執行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等共性的問題，促進公正司法。
“對於人民法院和人民檢察院的工作實施經常性的監督，也要抓住審判工作和檢察工作中影響司法公正的傾向性、普遍性的重大問題進行監督，促進公正司法。”2006年11月8日，全國人大會法工委副主任李飛在“中國人大網”解讀監督法時指出，聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，是人大會行使監督權基本的、主要的形式。
監督法規定，人大會確定聽取和審議“兩院”專項工作報告的議題的基本途徑，是本級人大會在執法檢查中發現的突出問題，人大代表提出的建議、批評和意見集中反映的問題，人大會組成人員提出的比較集中的問題，人大專門委員會、會工作機構在調查研究中發現的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會普遍關注的其他問題。還有，可以要求“兩院”向本級人大會報告專項工作。
人大會開展司法監督有兩個程式：一個是法律程式；另一個是工作程式。
在司法監督中，人大會集體行使職權，比如聽取和審議專項工作報告、執法檢查報告等，這是法律程式。而主任會議，人大專門委員會、會工作機構的調查、初審、發出有關建議書等，屬於工作程式。工作程式為法律程式服務，但不是法律意義上的司法監督。還有，由人大專門委員會、會工作機構、主任會議或者分管副主任向“兩院”轉交人大代表和人民群眾反映的涉法涉訴問題，也不屬於法律意義上的司法監督。李飛指出，轉交這些信訪反映的問題，“作為啟動‘兩院’內部監督機制的一個渠道，起了積極作用。這樣做是可以的，但不屬於人大會集體行使對‘兩院’工作的監督職權，而是屬於處理涉法涉訴的信訪工作問題，監督法對此可以不作規定”。
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個案監督之爭塵埃落定人大對司法機關具體案件實施監督，即人大個案監督，始於1980年代後期。資料顯示，人大最早介入對具體案件的監督是1984年全國人大會有關機構對遼寧省檯安縣“三律師案”的監督。
1984年年底，遼寧省檯安縣三位律師因為依法履行辯護職責而被指責犯有包庇罪，兩次遭到逮捕，蒙冤長達四年。全國人大會辦公廳信訪局受理後，根據會領導指派，與最高人民法院、最高人民檢察院、司法部組成聯合調查組進行調查，一致確認這是一起錯案，應予糾正。遼寧省鞍山市檢察院於1985年糾正了該案。然而兩年之後，鞍山市檢察院又重新認定三律師犯有“包庇罪”，第二次將他們逮捕入獄。在全國人大會領導同志多次過問和最高人民檢察院的干預下，到1988年12月，鞍山市檢察院才徹底糾正了這一錯案。
支持者認為，憲法和組織法關於人大監督法院、檢察院的職權規定，就是人大開展個案監督的法律依據，人大司法監督當然可以包括具體案件。個案監督可以由人大會、主任會議、人大專門委員會及會工作機構分別開展。
在實踐和爭論並行的過程中，高層一直以審慎的態度對待個案監督。
1986年，全國人大會有關工作機構針對浙江省人大會關於“檢察院組織法第三條中規定‘如果檢察長在重大問題上不同意多數人的決定，可以報請本級人民代表大會常務委員會決定’，這裡的‘重大問題’是否包括‘重大案件’？”這一請示，作出的答覆是：“重大問題”包括重大案件，但在工作中，對具體刑事案件處理，似以由檢察院與上級檢察院和有關部門研究處理為好。
，全國人大會工作報告中曾有這樣的表述：“人大在監督法院、檢察院的工作時，不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質詢和詢問。糾正錯案應當由法院、檢察院嚴格按照法律程式去辦。”
1990年代以後，隨著個案監督在地方人大廣泛開展，全國人大會對個案監督的態度開始轉變，肯定中包含慎重、穩健。但在公開報道中，尚沒有發現這一階段全國人大會有關機構開展個案監督的例項。
1999年11月，九屆全國人大會委員長李鵬在省、自治區、直轄市人大會負責人座談會上強調，人大對審判、檢察工作中重大違法案件進行監督，要遵循不直接辦案，不代行審判權、檢察權的原則，事後監督的原則，集體行使監督職權的原則，依照法定程式監督的原則，堅持黨的領導的原則等。也就是說，人大即使開展個案監督，也只能是司法判決後按照法定程式進行監督。
足以表達高層對“個案監督”意圖的一件標誌性事件是，1999年，為了加強及規範個案監督，全國人大內務司法委員會向全國人大會提交了《關於對審判、檢察機關重大違法案件實施監督的規定（草案）》，該草案經過兩次會審議，因引起廣泛爭議而中止審議，這一規定草案最後流產。
在監督法立法的20年時間裡，個案監督一直是個飽受爭議的話題。2006年8月出臺的監督法，最終沒有規定個案監督的內容。
至此，關於個案監督是否上升到立法層面的爭論已經塵埃落定。這意味著人大司法監督的內容和方向已經明朗化。監督法通過後，甘肅等省有關司法案件監督的法規和制度旋即被清理、廢除。
衡陽“否決”與興城“特調會”事件談及人大司法監督，有兩個典型的實踐案例。
一個案例是，2007年湖南省衡陽市人大否決市中級法院工作報告事件。
2007年1月24日，衡陽中級人民法院工作報告因贊成票未達到應到代表人數一半以上，未能獲得通過，原因在於代表們對法院的工作不滿。衡陽中級法院被人大代表斥為“有法不依，司法不公；判人情官司，誰有錢幫誰；法院領導開茶樓；法院門難進、臉難看、事難辦”。
“否決案”敦促衡陽中級法院“開門整頓”。因整改效果明顯，3個月後，即4月29日，衡陽市第十二屆人民代表大會臨時會議全票通過衡陽市中級人民法院工作報告。
人大代表以審議、批評甚至否決工作報告方式實行監督，被公眾普遍譽為人大司法監督促進公正司法的經典案例。
衡陽中級人民法院的整改報告顯示了“否決”的力量。這一報告顯示，針對“有法不依，司法不公”問題，衡陽中院重新複查了公眾對法院不滿意的88件案件，決定再審的案件7件，糾正執行不當、不快的案件12件，9件呈請上級法院複查，對涉及基層法院的案件，督辦26件，限期審查完畢，其中已糾正3件。部分人大代表反映強烈的少數法院工作人員違法違紀行為成為整頓重點，共收集、查訪法官違法違紀線索12條。
另一個案例是，2003年，遼寧省興城市人大會成立紅崖子糧庫執行案件特定問題調查委員會，並根據自己的調查結果，“責成”興城市法院撤銷原裁定。
據報道，1997年，遼寧省興城市紅崖子糧庫捲入一場經濟糾紛案。經過初審、二審程式後，糧庫的一些財產被興城市法院查封。法院委託一家會計師事務所對財產進行評估，準備給原告抵債。紅崖子糧庫認為，法院的執法過程中有失公平，不但造成了糧庫的直接損失，也造成國有資產流失，向興城市人大會提出申訴。興城市人大會審議後作出決定，就紅崖子糧庫的申訴案件於2003年7月成立糧庫執行案件特定問題調查委員會，介入調查。根據調查結果，興城市人大會作出一項決議，責成興城市人民法院撤銷原裁定，對案件按照法律程式重新審理。興城市人民法院立刻按人大會的決議對此案按程式進行了重新調查審理，並於2003年7月8日作出民事裁定書，裁定撤銷該法院下達的執行裁定書。
興城市人大會責成法院撤銷這一執行裁定的決議，由於牽涉是否“越位”監督法院等敏感問題，引起了激烈的爭論。
從興城市人大會成立特定問題調查委員會，做出決議“責成”法院撤銷原裁定，到衡陽市人大否決市中級法院工作報告，促使法院複查88件案件，喻示著通過聽取和審議工作報告、執法檢查等方式解決司法的共性問題，已成為司法監督的實踐選擇。
司法監督方向實際上，在現有制度框架內立足巨集觀的共性問題，而不是微觀的個案，漸漸成為高層關於開展司法監督的導向性意見。
“根據全國人大職能，不對個別案件進行監督，以確保司法機關獨立辦案。”全國人大內司委副主任委員顧金池認為，從根本上保證公正司法還要*司法機關自身的制度建設，比如堅持司法公開，推進司法改等，這是最主要的。司法監督的主要目的是推動司法機關的內部制度建設。全國人大會副祕書長喬曉陽也指出，憲法對各國家機關職權劃分明確，人大可通過質詢方式監督，最後還可以行使罷免權。如片面強調個案監督，很可能是換一批人腐敗。
十屆全國人大會延續了“巨集觀監督”這一思路。2003年，全國人大會把解決超期羈押問題作為監督重點，督促和支援“兩高”和公安部集中開展了全面清理超期羈押問題的專項工作。超期羈押案件由2003年的24921人次減少到2005年的271人次，並形成了一套解決超期羈押問題的長效機制。
十屆全國人大會五年共聽取和審議“兩高”八個專項工作報告，主題分別為加強基層法院和檢察院建設、加強審判監督和法律監督、規範司法行為和執法行為等。全國人大會有關人士指出，司法監督工作的指向，著眼於普遍性問題，而不是對具體個案的監督。
正如全國人大法律委員會主任委員楊景宇所說，依據憲法和有關法律的規定，法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，人大會對“兩院”工作的監督，主要是通過聽取和審議“兩院”專項工作報告、執法檢查等形式，督促司法機關完善內部監督制度，重點解決審判工作、檢察工作中群眾反映強烈、帶有共性的問題，促進公正司法。
而全國人大會法工委副主任李飛在2006年中國民主法制出版社出版的《監督法輔導講座》一書中，更是提出“類案監督”概念，以區別於個案監督。李飛說：“開展對‘兩院’的工作評議，也可以說是類案監督，有利於更好地處理人大會監督與保障‘兩院’依法獨立行使審判權、檢察權的關係。”
通過對同一型別案件的監督，可以解析並督促解決類案所存在制度問題、社會問題、司法共性問題，以維護社會公平正義。這是司法監督的具體途徑和主要內容，也是監督法關於人大司法監督的立法精神所在。
當然，強調類案監督並不意味著忽視個案。因為類案來源於個案的累積，類案往往需要從個案中發現線索和趨勢。可以說，關注個案是類案監督的前提和基礎性工作。個案監督畢竟只能解決點上的矛盾，而類案監督則能推進制度性、傾向性、普遍性問題的解決，這正是類案監督優於個案監督的根本所在。
司法監督的規程從現實情況看，司法不公、司法腐敗現象仍然存在。為了促進公正司法，對“兩院”加強監督是必要的。人大對司法機關進行監督是憲法原則，而司法機關獨立行使職權也是憲法原則。開展司法監督，應當體現這兩個原則的統一，並且應當依據法定規程進行。
依照憲法和有關法律規定，人大會開展司法監督，包括法律監督和工作監督兩個方面。一是法律監督。按照監督法的規定，全國人大會有權審查“兩高”作出的同法律規定相牴觸的司法解釋，並依法作出處理。2007年元旦，廣州律師周玉忠向全國人大會寄出了一份快遞，請求全國人大會對最高人民法院的《關於審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》進行審查，呼籲城鄉“同命同價”。全國人大會一旦啟動備案審查監督的程式，將意味著有明確的處理結果。但是，這一法律程式不會輕易啟動。二是工作監督。工作監督包括聽取和審議專項工作報告，開展執法檢查，受理人民群眾的申訴、控告，詢問、質詢、特定問題調查，審議和決定撤職案等多種形式。監督法突出了人大會對“兩院”工作的監督，主要是通過聽取和審議“兩院”專項工作報告、執法檢查等形式，督促司法機關解決如告狀難、執行難、賠償難、刑訊逼供、超期羈押、錯案不糾、司法不公等共性的問題，促進公正司法。
“對於人民法院和人民檢察院的工作實施經常性的監督，也要抓住審判工作和檢察工作中影響司法公正的傾向性、普遍性的重大問題進行監督，促進公正司法。”2006年11月8日，全國人大會法工委副主任李飛在“中國人大網”解讀監督法時指出，聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告，是人大會行使監督權基本的、主要的形式。
監督法規定，人大會確定聽取和審議“兩院”專項工作報告的議題的基本途徑，是本級人大會在執法檢查中發現的突出問題，人大代表提出的建議、批評和意見集中反映的問題，人大會組成人員提出的比較集中的問題，人大專門委員會、會工作機構在調查研究中發現的突出問題，人民來信來訪集中反映的問題，社會普遍關注的其他問題。還有，可以要求“兩院”向本級人大會報告專項工作。
人大會開展司法監督有兩個程式：一個是法律程式；另一個是工作程式。
在司法監督中，人大會集體行使職權，比如聽取和審議專項工作報告、執法檢查報告等，這是法律程式。而主任會議，人大專門委員會、會工作機構的調查、初審、發出有關建議書等，屬於工作程式。工作程式為法律程式服務，但不是法律意義上的司法監督。還有，由人大專門委員會、會工作機構、主任會議或者分管副主任向“兩院”轉交人大代表和人民群眾反映的涉法涉訴問題，也不屬於法律意義上的司法監督。李飛指出，轉交這些信訪反映的問題，“作為啟動‘兩院’內部監督機制的一個渠道，起了積極作用。這樣做是可以的，但不屬於人大會集體行使對‘兩院’工作的監督職權，而是屬於處理涉法涉訴的信訪工作問題，監督法對此可以不作規定”。
探討我國農業產業政策存在的問題及法律對策論文