我國西部地區國債資金管理效率研究論文

　　國債資金是重要的財政資金，國債專案是政府主導實施的經濟發展舉措，是一項強有力的經濟手段。而衡量這一經濟手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關管理制度的有效性是重要的衡量標準今天小編要與大家分享：我國西部地區國債資金管理效率研究相關論文。具體內容如下，歡迎閱讀!

我國西部地區國債資金管理效率研究

　　一、 問題 提出

　　1998年以來，作為國家實施積極財政政策主要措施之一的國債投資在 社會 主義市場 經濟 條件下，有效抵禦了亞洲 金融 危機，保持了經濟健康 發展 ，成功進行了一次反週期巨集觀調整。

　　在西部，作為國債投資的重點地區也同樣取得了巨大成效，有力地推動了西部大開發戰略的順利實施。以陝西省為例，自1998年到2002年五年間，國家安排的國債專案涉及農林水利、生態建設、技術進步和產業升級、 農村 電網改造、 教育 旅遊 、 交通 通訊、城市基礎設施等12大類626個，專案總投資647億元，其 中國 債投資215.0640億元。截止2002年底，完成投資447億元，佔專案總投資的69.09%.在國債直接投資的同時，以1：3.01的比例帶動當地社會投資***江西省截止2000年的國債投資拉動社會投資比例為1：2.7***注：史忠良、劉勁鬆，江西省國債專案效益 分析 ，《江西財經大學學報》2002.1******，其“乘數效應”輻射到全社會各行各業，成效顯著，主要表現在：集中力量建成***或在建***一批重大基礎設施，改善了交通運輸條件和生態環境建設，加快了 企業 技術改造，促進了產業升級和地區生產力佈局的優化，人民生活條件得到極大改善，社會事業得到全面發展，為西部大開發創造了條件，為可持續發展奠定了基礎。

　　在獲得喜人成績的同時，我們也應客觀地看到國債資金在管理使用過程中存在的問題。由於西部各省在地域特點、發展經濟的 自然 條件等方面相似，國家對西部在安排國債資金專案的政策、相關管理制度等方面的一致性，國債資金在管理使用過程中存在的問題雖有所不同，但具有共性的問題居主要方面。以國家審計署分別於2000年9月、2002年9月以抽樣審計方式，對陝西省1999年和2001年至2002年8月***以下簡稱2001年***國債專項資金管理使用情況的審計和陝西省重大專案稽察部門分別於2002年5月、9月和2003年2月以抽樣稽察的方式，對本省城市基礎設施、通縣公路和苗圃建設三大類國債專案的國債資金管理使用情況的專項稽察以及對其它單項國債專案稽察的情況為例，當前西部地區國債資金管理使用中存在的主要問題及其特點主要表現在：
 

　　1.擠佔、挪用國債資金問題發生的次數少，但涉及金額大，手段更“巧妙”，問題性質比較嚴重從統計資料看，1999年、2001年分別發生擠佔、挪用國債問題為8起，到2003年下降為3起，涉及金額分別為44437萬元、2514.3萬元和2756萬元。擠佔、挪用國債資金性質嚴重，如將建設中心苗圃的國債資金借給個人作為育苗週轉金，收取借款管理費***利息***，同時虛列、偽造發票衝抵國債資金。通過調查，可以發現多樣化的擠佔、挪用手段主要為兩類：***1***“技術型”手段。如：採取先獲得專案設計方案批覆，再通過有目的的變更;將國債專案與非國債專案進行交叉設計;將國債資金與其它建設資金混存、混合做賬等技術性手段，混淆國債專案、資金與非國債專案的界限，達到擠佔、挪用國債資金的目的;***2***“制度型”手段，如：採取與個人或私營業主聯營、租賃、承包等制度性渠道，偷換或轉移國債專案實施主體，進而或轉移國債資金用途，或侵佔國債專案收益，或變相侵蝕國有資產，達到擠佔、挪用國債資金的目的。

　　2.違反專案建設管理程式的現象較普遍　一些專案單位“無視”國債專案建設管理程式的要求或行為在國債專案建設單位中具有普遍性，以致於在稽察***或審計***中已變得“不是問題”。

　　3.建設單位對專案可行性 研究 工作和設計方案重視不夠　主要表現在：***1***重形式，以取得國債資金為目的，致使專案實施過程中變更面寬、 內容 多且不履行批覆手續。如苗圃建設類專案中，有的可研報告和專案設計方案是象徵性的，不能稱其為專案建設文書;有的乾脆沒有***或找不到***;有的可研報告和專案設計方案及其批覆與實際執行情況相差太大，形同“擺設”;***2***專案設計時對專案整體規劃考慮不周或前期勘察深度不夠，致使國債資金閒置;***3***因費用等原因，聘請個人或不符合資質要求的單位進行專案設計。

　　4.建設單位在執行國債資金管理辦法和建設單位 會計 制度中存在問題較多　如違反“專戶儲存、單獨建賬、單獨核算”的規定***注：財政部《關於加強國債專項資金撥款管理的通知》***;以行政事業單位會計制度處理建設專案會計事項;違規列支工程費用等。

　　5.配套資金到位率低　從統計資料和調查情況看，國債專案普遍存在配套資金不到位或到位不及時問題，較突出的苗圃建設類專案100%存在配套資金不到位***或到位不及時***問題。

　　6.國債專案“四制”管理，形式重於內容問題較普遍　由於“四制”管理制度是考核專案建設單位的指標之一，所以建設單位都比較“重視”，但形式重於內容的問題較普遍，如：不按資質要求設立監理崗位、虛設監理日誌、違反監理程式等違反“專案監理制”問題;無合同或合同與口頭約定相結合約定專案建設內容、合同內容缺項或內容表達不規範等違反“合同制”問題不招標或“化整為零”規避招標，或通過限定招標範圍、招標程式等方式搞虛假招標等違反“專案招投標制”;無專案法人或虛設專案法人，不履行法人責任、義務等違反“專案法人制”問題。

　　導致上述這些問題的 方法 具有與現行制度的“對抗性”，但問題的危害性卻是嚴重的，不容我們迴避。正是基於此，本文將以效率和制度的視角，探討上述問題“頑固性”和“對抗性”的成因，試圖從一個側面反映我國當前國債資金管理使用中存在的具有共性的問題，並在此基礎上提出建設性政策建議。
 

　　二、我國當前國債資金管理使用問題成因的 理論 分析

　　國債資金是重要的財政資金，國債專案是政府主導實施的經濟發展舉措，是一項強有力的經濟手段。而衡量這一經濟手段的的效果如何，國債資金使用效率和相關管理制度的有效性是重要的衡量標準。
 

　　1.在現行制度安排下，各級政府間或政府與專案建設單位間對國債專案的認識不統一

　　國債專案作為國家實施積極財政政策的重要措施具有兩層涵義、三個特點。兩層涵義：一是國債投資，二是專案建設。國債投資作為政府調控經濟的重要政策工具，通過“投資乘數”作用調節積累與消費，促進兩者比例關係合理化;調節投資結構、促進產業結構優化;調節社會總需求，促進社會總供給與總需求在總量和結構上的平衡等，因而具有“巨集觀”意義，目的是調控國家巨集觀經濟均衡發展。專案建設則是作為國債投資的載體或途徑，一方面完成國債投資，具體實現調控經濟的目的;

　　另一方面完成專案建設，實現專案本身的社會經濟功能，因而具有“微觀”意義。正因為國債專案所具有“巨集觀”與“微觀”雙重意義，國債政策被世界各國普遍認為是調控經濟最穩妥、有效的財政工具。而在國債投資的實踐中，要想使國債政策達到預期目的，還必須遵循國債投資的三個特點：即國債專案的公共性、投資性、基礎性。公共性，要求國債專案應以提供公共需求為目的，反對只強調滿足個人或區域性需求;投資性，要求通過國債專案的具體實施，合理發揮投資“乘數效應”，促進巨集觀經濟協調發展，反對只強調區域性利益最大化的錯誤行為;基礎性，要求國債專案具有為全國或區域經濟可持續發展奠定堅實基礎的特性，反對短期行為、近期效益.

　　但在現行國債投資的制度安排下，下一級政府以及專案建設單位比較容易將國債專案看成是單純的專案建設，一個現實的資金來源。因此，“重專案建設，輕國債投資”的觀念反映最為突出。

　　這一錯誤觀念違背了國債政策的基本要求，反映在國債專案決策上，表現為：

　　***1***“追大”式決策，即片面追求投資規模不斷擴大，忽視國債專案投資性、基礎性建設作用的決策，例如屢禁不止的重複建設問題;

　　***2***“撒胡椒麵”式決策，即只講“公平”，不講效率的決策，如：在一些被看成是“釣魚”專案中，有許多是因為國債專案配套資金比例確定不當，致使國債專案因投入不足，遲遲不能建成的專案。這一“撒胡椒麵”式決策雖然在形式上滿足了“公平”，但國債專案失去了其投資效率以及應有的社會經濟效益，甚至造成國債資金的直接損失。同時，也“養成”了一些國債專案建設單位以能申請國債資金為目的“濫報”國債專案，然後再以國債專案不斷“逼要”國債資金的“釣魚”行為。這一錯誤觀念反映在國債專案建設單位上，則表現為對國債資金使用的“隨意性”，例如：只要國債專案能建成，國債資金用途就可隨意變更，或作為單位執行資金調劑使用、或補充非國債專案建設，甚至用於交納養老及醫療保險金等[2-3].
 

　　2.國債專案管理制度滯後

　　在國債制度的演進中，不同行為主體“利益”的不均衡是 目前 國債管理制度滯後的主要原因。集中表現在

　　***1***專案立項決策制度滯後。

　　國債專案***尤其是大中型國債專案***的決策模式基本沿用了“下級申報、上級審批”模式。即國債年度發行總盤子基本確定後，根據當年的投資重點切塊分割到各部門，這些部門將投資額細化到所分管的各個領域，這些領域的專案主管部門再根據其投資重點和方向要求地方上報有關專案材料，經專案主管部門初審、核定總的投資估算後報各部門彙總，然後上報國家計委，計委對專案的主要建設內容和投資估算進行稽核後把計劃下達到各部門。

　　依據國債專案決策程式，能否實現合理決策的關鍵是國債專案立項資訊是否真實、可靠***這裡排除了違規違紀等的惡意決策行為***。在實際操作中，專案立項資訊來自兩方面：“小專案”主要由專案單位按要求填報;一些涉及面廣、投資大的地方性專案按照公平、公開的要求，由社會中介機構提供主要專案評估資訊。“小專案”由於是專案單位自行填報多為主觀行為，在缺乏剛性監督的情況下其資訊的真實性、客觀性無法有效保障。

　　由社會中介機構負責提供專案評估資訊的“地方性專案”，由於多是水利、林業、公路、城鄉電網等專業性較強的行業;在一個地區，能為這些行業的國債專案提供專案決策資訊的社會中介機構數量非常少，加之這些為數不多的中介機構又往往與專案申報單位有著千絲萬縷的聯絡，甚至是一個單位的兩個部門，如：在病險水庫除險加固專案中，對水庫是否為病險狀態的診斷***即國債專案立項依據***均是由水利系統內部的“中介機構”完成***公路、林業、電力等行業也存在類似情況***。因此，專案立項資訊的真實性、客觀性就失去制度保障前提，難保可靠。

　　此外，由於國債專案數量眾多，情況千差萬別，專案選擇又必須考慮地區利益等各種關係的平衡;國債投資天生的政府行為特性，缺乏客觀、明確的選擇標準，有較強的靈活性，在很多情況下人為因素佔據了主導地位等因素，各方為爭取專案資金必然八仙過海，各顯神通，而多方博弈的結果，可能造成所選專案不符合國債投資的初衷，國債專案的不當決策就在所難免。

　　***2***國債專案投融資制度滯後。

　　在現行的國債專案投融資制度中，專案資金主要來自兩個渠道，即地方配套資金和國債資金;配套資金的主要來源是單位自有資金、銀行貸款和地方政府排程的財政資金;按規定，國債專案投資構成中必須有一定比例的地方配套資金。這一制度與國債專案建設單位關聯最密切的是專案配套資金問題。

　　作為我國國債投資政策，從總體上考慮國債投資對整個社會投資的帶動效應，留下一個“投資缺口”由地方資金配套投入無疑是正確的。但具體到某一國債專案不分地區、專案情況“一刀切”地執行其結果就會有悖於國債政策的初衷，這一問題突出表現在國債專案居多的發展中地區或行業。在這些地區或行業，具有共性的難題之一是建設資金極度稀缺，遠遠不能滿足地方政府對投資的需求。

　　在此情況下，解決配套資金成為專案單位最大的難題，專案單位若單靠自身財力解決，要麼“杯水車薪”，要麼“無米之炊”;若尋求銀行貸款，由於國債專案的公共性，不能完全符合銀行放款要求而難以如期獲得貸款;若靠政府力量解決，要麼為國債專案向銀行提供某種“承諾”或“擔保”，要麼佔用其它用途資金滿足國債專案需要。

　　因此，這些地區或行業的單位面對“渴望已久”的國債專案，尤其是中長期國債專案由於解決不好配套資金問題而深感“無奈”，地區或行業的發展現狀迫切需要投資，需要國債政策的大力支援，但因配套資金問題只能望“資”興嘆。而這一模式使國債投資政策的初衷與結果背離，為建設資金短缺的地方經濟發展提供資金支援的國債投資政策，由於制度規定使得越是缺資金的地方反而得不到資金。長此以往，國家各地方間經濟發展就會因此失去平衡與協調。地方經濟發展不平衡本應是實施國債投資的原因，但結果卻進一步加深了不平衡.

　　其負外部性還表現在各地為爭取國債專案而相繼採取各種虛假行為，如：虛報國債專案、做假賬、編造配套資金甚至違規列支專案資金等。在這些行為中，有相當部分是緣自對國債專案渴望的“被逼無奈”之舉，但當一些“無奈之舉”更多地成為可能時，這一模式也為欺詐行為創造了客觀條件。更嚴重的是當這些虛假行為越過誠信門檻，越來越被更多的專案單位認為是一種可選擇的方法時，不要說為國債資金使用效率擔憂，我們整個社會投資環境更令人擔憂。

　　***3***一些管理規定不明晰、缺乏操作性。

　　如：“凡使用國債專項資金的建設專案必須開設國債專項資金專戶，實行單獨建賬，單獨核算”的規定***注：財政部《關於加強國債專項資金撥款管理的通知》***。在現實中，除一些投資大、建設週期長的專案，建設單位能夠按此規定嚴格執行外，大多數專案單位是有選擇執行，如：專戶管理制度執行較好，而“單獨建賬”制度因為會導致專案建設單位會計核算工作複雜化和工作量增大，又無明顯的實際管理意義，所以，大多數建設單位不能很好執行，尤其對於一些投資小的專案也缺乏現實操作性。再如：“國債資金不能用於工程前期支出”的規定。該項規定的目的是確保國債資金真實有效地投入到專案建設中，但由於在規定中沒有對“工程前期支出”的範圍進行明確界定，使得不同行業、不同地區的專案建設單位在實際執行中難以準確掌握，只能“仁者見仁、智者見智”，有時反而成為“違規列支專案資金”的藉口[5-6].
 

　　3.監督職能缺位

　　我國的國債專案監督已基本形成了內部監督與外部監督相結合的監督組織體系，監督檢查法規也在不斷得到完善，為國債政策的有效實施起到有力的保障作用。但在國債專案建設中不斷出現的 問題 說明，國債專案監督工作也存在不足和缺位。

　　***1***監督責任缺位。　　 目前 ，參與國債專案監督的部門非常多，有審計監督行業，如國家審計署、從中央到地方的四級審計系統、重大專案監督檢查系統;有綜合 經濟 部門，如從中央到地方四級計劃系統、財政系統內業務部門和監督檢查部門;有地方行政部門，如省地縣三級政府部門;有專案所處行業內的業務、專職監督檢查部門，如苗圃專案要接受從中央到省地縣鄉五級林業系統的業務和專職監督檢查部門的監督;加上各級紀檢監察部門等等，這些部門在國債專案監督工作中雖各有所側重，但都具有對國債專案監督監察、跟蹤問效的責任和義務。當各部門履行其監督職能時，國債專案監督工作已明顯呈現出對同一 內容 多部門重複監督的跡象，加之各部門間為保證監督的獨立性不進行相關監督資訊的交流與溝通，使得任何一次檢查都必須從頭至尾全流程進行一遍，一些國債專案單位因此被迫陷入各種“檢查漩渦”之中不能自拔。例如：2002年底在對某市通縣公路專案進行稽察的7天時間裡就有4批不同部門來該專案進行檢查，專案單位疲於應付而不能正常工作。在如此強度的監督下，其監督效果並不理想，專案中存在的問題依舊，數量也沒有減少，問題還是那些問題，前面檢查後面犯的情況時有發生。這些現實和統計資料從監督管理角度看監督責任不明確、不到位是主要誘因之一。不明確的責任等於沒責任，大家都有責任，結果是都無責任.

　　***2***事前監督嚴重缺位。當前國債專案的監督

　　工作多為事中、事後監督，界定監督工作成績如何也多以查出違規違紀事件的數量為指標，監督工作的重心明顯傾向於以救治為目的的事中、事後監督。根據內部監督與外部監督不同重心的區分，內部監督應以預防監督為核心，外部監督則以查處為重點，但在現實中，查處問題成為各監督部門的熱點，而事前的預防性監督被忽視。主要表現在對專案立項過程監督、工程開工前執行“四制”制度情況的監督、專案開工前對法人代表及專案單位財務人員上崗資質及業務情況的監督等事前監督工作的淡化，甚至缺位。

　　***3***對“三算”監督力度不夠。

　　“三算”***即專案的概算、預算、決算***是從財務角度控制、監督專案順利實施的有效工具。但由於認識不足、重視不夠，對“三算”的監督失去了剛性要求，而流於形式。一是認為預算就是概算，就是匡算，出現“誤差”是正常的，有無監督意義不大，甚至對一些明顯“誤差”也視而不見，結果造成專案資金嚴重缺口;二是在現行國債專案審批制度下，一些監督部門對於為了爭專案、要投資，在可行性 研究 報告及其它申報立項檔案中編造資料以迎合審批要求的虛假概預算表示“理解”，甚至“積極配合”，認為這是有利於地方經濟 發展 的“善意欺騙”;三是認為決算工作只是事後結賬，不 影響 國債專案建設及其作用的發揮，因此不是監督工作的重點而放鬆警惕，使得有意高估冒算的欺詐行為容易得逞。
 

　　思考與建議

　　***一***提高對國債資金使用效率的認識是實現國債資金管理制度創新的前提

　　當前，發展壯大地方財力已成為西部各地方政府優先考慮的問題。發展壯大地方財力是在 社會 主義市場經濟執行體制和公共財政體制兩個制度背景下的地方財政發展問題。其內涵包括以數量為指標的財力增長和以質量***或效率***為指標的財源發展兩方面。從財政經濟職能角度看，其外延包括財政規模界定、財政資源配置和財政資金使用三方面。

　　在我國轉軌經濟條件下的財政實踐中，財政規模、財政資源配置和財政資金使用是形成整個財政資金鍊的不同組成部分，它們相輔相成、互為前提，有機地統一到使用財政資源供給社會需求上來，這是一切財政行為的終極目標，也是財政資源鏈的最終歸宿。而在具體使用財政資金供給社會需求過程中，是否符合節約或高效率的客觀要求是衡量財政效率高低的首要標準，也是發展壯大地方財力的重要方面[8-9].

       提高財政資金使用效率是財政資金的有效性問題，其核心內容是以最少的財政資源耗費滿足最大的公共需求。這裡包括兩層涵義：一是在公共需求一定的情況下，如何以最少的財政資源耗費來滿足;二是在一定的財政資源總量下，怎樣創造制度創新不僅是針對現實問題，更重要的是著眼於國債政策未來發展的需要。將 理論 與工作現實相結合推進制度創新，實現國債資金管理制度的良性演進。
 

　　1.公開制度

　　結合國債專案的特點，符合公開條件的一些國債專案***如：退耕還林、城鄉電網改造等國債專案***都應將有關的政策、標準等檔案公開，將專案立項、申報程式、專案單位申報、國債資金管理以及國債專案招投標實施等各環節置於社會監督之下，杜絕暗箱操作。
 

　　2.投融資制度

　　多樣化融資方式是國債投融資制度改革的目標。國債投資應區別專案性質確定投融資制度，把國債投資集中在重大、關鍵性專案和準地方公共專案上，取消具有補償性質的國債資金投入。對於重大、關鍵性專案應全額國債投資或其它政府投資;具有準地方公共產品性質的專案國債資金投入比例應大於配套資金投入比例，確保建設資金準時到位;具有補償性質的國債資金投入應改由以其它政府投資形式為主、社會投資為輔的方式解決。
 

　　3.國債專案管理制度

　　***1***監督檔案制度。對每個國債專案由專案單位主管部門負責建立國債專案監督檔案，將不同部門對專案檢查的內容、問題以及專案單位對存在問題的整改情況和執行檢查任務的部門、責任人等記錄在案，使各種檢查關聯起來，即可以減少重複檢查，提高檢查效率，又利於專案單位持續糾正不足。

　　***2***國債專案資訊管理制度。對每個國債專案由專案單位主管部門負責建立國債專案資訊管理檔案，並實行動態化管理。在此基礎上，由省級綜合部門建立全省國債專案管理資訊系統，對全省國債專案實施動態管理。

　　***3***建立省內具有國債專案監督職能各部門間的橫向聯席會議制度，及時交流專案監督資訊，提高監督效率。

　　***4***崗前培訓制度。國債專案批准後，國債資金到位前，應由專案主管單位舉辦，計劃部門、財政部門參加的專案單位法人代表培訓班、專案單位財務主管和財務專管員培訓班，有針對性地強化各項國債專案管理辦法、政策等的 學習 ，使每個專案單位在國債專案開工前，做到“三到位”，即思想認識到位、管理人員到位、管理措施到位。
 

　　4.監督制度

　　所謂“監督”是指作為第三方對監督物件的監察督促，要求以積極、客觀的態度去“察看”，並在“察看”過程中以前瞻性眼光發現問題、給當事方提出改進建議。因此，監督作為手段是一種管理行為。但這個管理手段在實施中沒有得到制度的有力保障，主要表現在對監督本質的認識和監督監督者制度的缺位。

　　***1***作為管理行為，應糾正一些錯誤觀點，樹立監督的“一箇中心、三個觀念”的正確認識。“一箇中心”即圍繞不斷提高財政效率這個中心，這是監督工作的出發點和歸宿，我們必須在監督的各個環節自始至終地堅決貫徹，否則，監督將失去目標、意義。“三個觀念”，即正確的監督觀念、服務觀念和成本觀念。監督是行政行為，監督的目的是為了更好地促進經濟建設，因此，必須以高度的責任感抓好源頭、嚴格把關，再嚴格監督;

　　另一方面還應樹立良好的服務觀念，嚴厲查出問題不是稽察的全部，更重要的是要針對稽察中的問題和專案情況提供業務指導、培訓等服務，以積極的態度為專案單位提供服務;監督要有成本觀念，強調稽察效率。因此，一是要求稽察人員要具備掌握所“察看”專案的性質和意義的業務水平;二是稽察工作要有系統化意識，一次稽察工作必須要有充分的稽察前準備和稽察後的再督促，尤其是稽察後對專案單位的制度建設、業務水平提高等基礎性工作的督促監察;三是加強稽察工作的橫向溝通與協調，監督部門間、監督部門與國債專案有關部門間應在共同目標下，積極聯絡、協調行動，實現監督資訊共享。

　　***2***完善國債專案監督者自我監督制度。國債專案監督屬於專項監督範疇，具有不同於其它監督工作的特殊性，國債專案監督制度的演進也是隨著國債政策的不斷深化而逐步得到完善。

　　國債專案監督是通過預防和糾正他人的道德風險來保障國債專案順利實施，但監督工作本身也存在道德風險。這是現行監督制度有待完善方面，因此，第一，應清晰界定監督的權利和責任，建立監督工作約束機制和監督工作責任制是完善國債專案監督管理有效執行機制的關鍵所在。第二，監督人員的綜合素質與建立服務型、專業化監督檢查隊伍要求有一定差距，必須對提高監督人員的綜合素質，建立監督人員上下崗制度，從根本上約束監督者行為。第三，加大對違紀違規處罰力度，強化制度剛性，有效約束違紀違規行為。