財政違法行為的責任與法律後果

　　國務院《財政違法行為處罰處分條例》 已於2004年11月公佈，並即將於2005年2月1日開始施行，1987年國務院釋出的《國務院關於違反財政法規處罰的暫行規定》 將同時廢止。《條例》對《暫行規定》在財政違法行為的範圍、內容、執法機關、審查程式等方面都作了較大調整。而作為對行政處罰、行政處分進行規範的法律檔案，《條例》與《暫行規定》的核心即在於對作出違法行為應當承擔的責任與違法行為產生的法律後果的規範。本文將集中分析、比較《條例》與《暫行規定》對於的規定，討論其思路與依據，並指出《條例》存在的一些問題。

　　二、財政違法行為的責任

　　法律責任主要由兩方面要素構成，即責任主體與責任方式 ，也就是由什麼主體來承擔責任、如何承擔。

　　與《暫行規定》相類似，〈條例〉中規定的責任主體主要是兩類，即實施了財政違法行為的“單位”及其“責任人員”。由單位和個人作為承擔違法行為責任的主體，首先源於財政違法行為本身的特性。財政行為的作出大多以國家公權力為基礎，從廣義上來說屬於國家行為，因而財政違法行為通常是以代表公權力的國家機關的名義作出的，如財政收入執收單位、國庫機構、財政預決算的編制部門和預算執行部門等，這決定了這些單位是承擔違法行為責任的主體。另外，《條例》中將企業、事業單位的某些行為也歸入調整範圍 ，但同樣這些行為也是以法人的名義作出的，單位自身應當是責任主體的一部分。

　　但同時，儘管我國立法實務中採用法人的獨立人格論，認定法人可以獨立承擔民事責任，但行政處罰、處分的性質與普通的債務、侵權責任等民事責任不同。民事責任基於主體之間的平等，以對價或補償損失為原則，目的在於實現對等的利益或恢復原狀，責任的承擔方式最終歸於財產；而違法行為的責任則帶有追究性質，以懲罰、警誡為目的，責任的承擔不僅以財產為基礎，更重要的是精神的懲戒。因而民事責任可以由單位獨立承擔，而行政處罰、處分的責任則要歸於以單位名義作出違法行為的個人。

　　但具體分析，《條例》對責任主體的規定與《暫行規定》又有著根本的變化。《暫行規定》中認定的財政違法行為基本上均屬於國家行為，除公務員非法佔有公共財物一項外，均為特別的國家財政機關才能實施的行為。而《條例》中則增加了很多普通企業、事業單位的也可能從事違反國家財政法律法規的行為。其中比較典型的是第十七條規定的“單位和個人違反財務管理的規定，私存私放財政資金或者其他公款的”，即所謂的“小金庫”問題，另外還有企事業單位不繳或者少繳財政收入、騙取財政資金、違反財政收入票據管理規定等行為。應當說，將這些行為一併規定在《條例》中，適用同樣的審計、監察制度，對於加強對此類的行為的監察強度有相當的益處。

對於承擔責任的方式，《條例》和《暫行規定》均混合使用了行政處罰和行政處分兩種手段。具體說來，《條例》較《暫行規定》在單位的在單位的責任方面基本一致，行政處分主要是警告或通報批評，行政處罰為***；而對個人則很大的轉變。《暫行規定》對個人的行政處分分為記過以下處分和記過以上處分，分別適用於同類違法行為的不同嚴重程度，同時處以相當於若干月工資的行政***。而《條例》則將個人的違法財政行為分為兩類。一類是作為國家機關作出違法行為的直接負責的主管人員和直接責任人，這一類個人由於並不直接從違法行為中獲利，因而只處以行政處分，通常規定為“給予記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分”。另一類則是在企業、事業單位從事違法行為或個人從違法行為中獲利的，對這一類個人則只處以行政處罰並直接規定罰幅，如果同時是公務員則並處行政處分。這樣的區分顯然比《暫行條例》要明晰科學，儘管國家公務員以國家機關名義從事財政違法行為必然是為獲得某種利益，但畢竟不是通過其行為本身直接獲得而是通過其他途經收受非法財產，應當以其他規範公務員行為的法律法規加以調整，而不應與財政違法行為混淆處理。

　　三、財政違法行位的法律後果

　　《暫行規定》的一個嚴重漏洞在於，只規定了財政違法行為的責任而沒有規定這種行為導致怎樣的法律後果，也就說，規定了如何處罰違法者而沒有考慮如何處理違法行為造成的問題。

　　《條例》在這一方面作出了重要的補充，對於各項財政違法行為均規定了事後處理的方法。如對於違反國家財政收入管理規定的行為之一的，要“責令改正，補收應當收取的財政收入，限期退還違法所得” ，對違反規定使用、騙取財政資金的行為之一的，要“責令改正，調整有關會計賬目，追回有關財政資金，限期退還違法所得” ，違反有關投資建設專案規定的，要“責令改正，調整有關會計賬目，追回被截留、挪用、騙取的國家建設資金，沒收違法所得，核減或者停止撥付工程投資” 等。

　　儘管《條例》對每項違法行為均作出了規定，相對《暫行規定》無疑是巨大的進步，但《條例》的規定還是存在重要的弊端。問題在於，《條例》只規定了追回、退還國家被非法侵佔、使用的財產，而沒有考慮這些財產於發現違法行為時所處的狀態，更進一步說，考慮了違法行違法者與國家兩方的問題，而沒有考慮潛在的第三人。例如，《條例》第八條規定“國家機關及其工作人員違反國有資產管理的規定，擅自佔有、使用、處置國有資產的”，要“限期退還違法所得和被侵佔的國有資產”，卻沒有考慮，如果已經有第三人善意的取得了該“被侵佔的國有資產”又該如何處理？國家或者該違法行為人是否有權向第三人主張該財產的返還？善意第三人的利益如何得到保障？又如《條例》第十條規定，國家機關及其工作人員“擅自提供擔保的”，要“責令改正，沒收違法所得”，卻沒有規定該擔保是否有效？現實中已經出現了類似的案例，企業出於對政府信用的信任才接受其擔保作出投資決定，事後發現該擔保行為屬超越職權，投資的企業利益得不到保障。行政法強調信賴保護原則，政府作出的行為即使存在錯誤也不能輕易改變，即使因重大的公共利益而改變也要給予相對人以合理補償。而由於法律法規往往有意無意忽視第三人這個重要的問題，只規定國家追回財產的絕對的權力，而不規定對第三人的補償方法，實際上造成第三人因政府的過錯行為而遭受損害卻又無法通過複議、訴訟的方式來維護自己的權益。

　　四、結論

　　總體來說，《條例》對於財政違法行為的責任和法律後果的規定較《暫行條例》分類更為科學，內容也更為合理和具有可操作性，但同時仍然沒有擺脫忽視第三人利益的痼疾。在現實的執行中通過司法解釋或行政法律規範檔案進一步規定追回國家損失財產的同時對善意第三人的補償方式，應當是確保《條例》順利執行的必需之選。