論如何重組城市銀行進行改革

　　城市信用合作社最早成立於1979年。這正是我國的銀行體制從大一統向專業化的變革時期。由於初創於我國的專業銀行時代，城市信用合作社從誕生之日就深深地打上了“專業化”的時代烙印：政府允許組建城市信用合作社的初衷是為各地城鎮街道企業***尤其是個體工商企業***解決“開戶難，結算難，存款難，貸款難”的問題.直到1994年，人民銀行總行仍然“按大、中、小城市確定各地設立城市信用合作社的最高限量，並根據城市個體、集體經濟的發展需要逐年下達新增數量”。也正是由於這個從來沒有實現的初衷，城市信用合作社才得以在_個管制嚴格的金融體系中得到各級政府的允許甚至支援、如雨後春筍般地蓬勃發展起來。據***的統計，在3409家城市信用合作社中，由人民銀行各省市縣級機構組建的有752家，佔總數的22.1%，由各專業銀行***工行、農行、建行***及其分支機構組建的有1290家，佔總數的37.8%，各城市的各區或街道組織的1367家，佔總數的40.1%。這些城市信用合作社從建立之初就具有很強的地區差別：在上海、河南、海南、貴州四省市，城市信用社都是地方政權組建的;而在北京、天津、青海、寧夏四省市區，又完全是國家銀行組建的。

　　城市信用合作社的總體情況可以簡要概括為：機構數量多、經營規模小、人員素質低、資產質量差、遊離於監管之外。據統計，到1996年，城市信用合作社的數量達到5200多家。由於定位為街道企業服務，各家城市信用社的經營規模自始至終都很有限。與其他行業相比，銀行業從業人員受教育程度較低是那個時代的特點，即使國有銀行也不例外，而城市信用合作社尤甚。由於經營規模小、人員素質低、信用環境差等因素的綜合作用，一些城市信用社的資產質量每況愈下，金融風險越來越大，屢屢暴露出流動性問題甚至償付能力問題，特別是在整頓金融、經濟秩序和收縮貨幣供應的時期。在城市信用社的資產質量問題逐漸暴露和人民銀行的監管職責逐漸強化的背景中，人民銀行理應承擔起城市信用合作社的監管職責。但是，面對數量如此龐大的城市信用社，人民銀行即使心有餘也會力不足。事實上，人民銀行始終沒有控制住城市信用合作社的設立。根據人民銀行1994年初提供的資料，當時需要專項處理的超指標批設的城市信用合作社有749 家。為了增加這些機構自身應對風險的能力，也為了方便實施切實有效的監管，從1994年開始，在人民銀行的統﹁部署下，城市信用社逐漸被整頓、組建為城市合作銀行，隨後又被更名為城市商業銀行。“合作”二字反映了這類銀行的來歷，而“商業”二字則順應了專業銀行“商業化”的時代潮流。

　　各家城市商業銀行在建立之初就成為地方政府控制的金融機構，因此地方政府在對城市信用社的整頓、重組過程中起到了非常重要的作用。在***統計的3409家城市信用合作社中，大約60%是由國家銀行的各級機構組建的。其餘大約40%是地方基層政府組織建立的。所以，對城市信用社的重組需要國家銀行和地方政府的配合。1995年1月21日的全國金融工作會議檔案規定，“在城市合作銀行的組建過程中，人民銀行總行要直接參與組建試點工作，研究組建政策;分行要配合地方政府加強對組建工作的領導，並要做好調查研究工作，對試點出現的問題及時提出政策建議。”可見，在決策層接受的組建城市合作銀行的方案中，地方政府起著最重要的作用。截至1996年6月，城市合作銀行已開業6家，已籌建6家，已組建16家，準備組建67家。到1997年底，國務院批准列入城市合作銀行組建計劃的城市達到152個，其中已經批准開業的71家，批准籌建的15家。

　　在完成這一歷史使命之後，各地方政府順理成章地獲得了對大多數城市合作銀行的控制權。首先，從表面上看，城市合作銀行的股本總額是由各類企業和地方財政入股構成的，甚至還有個體工商戶入股。地方財政在城市合作銀行中的股份往往沒有達到絕對控股的水平。但是，如果考慮到地方政府通過國有企業間接持有的股份，政府往往是城市商業銀行的惟一控制人。其次，在人事任用和專案選擇方面，地方政府能夠實施自身的影響力。第三，在所謂“金融安全區”的建設中，人民銀行事實上希望地方政府在金融領域發揮作用。在已經出現的金融機構關閉案例中，地方政府往往也分擔了最後貸款人的責任。這為地方政府幹預城市商業銀行的業務提供了理由。最後，對城市商業銀行來說，從短期來看，政府幹預未必是壞事。對某些案例的研究可以發現，在某些富裕地區的地方政府的支援下，當地的城市商業銀行資產規模的增加速度遠遠超過其他銀行。在這些案例中，地方政府迫切的金融需求從而得到滿足。為了實現當地經濟增長的目標，許多地方政府都具有強烈的融資需求。但是，一方面，在國有商業銀行改革逐漸深化的過程中，地方政府對國有銀行分支機構的影響力逐漸喪失;另一方面，地方政府尚未獲得發債的權利，所以，地方政府的融資渴望難以得到滿足。而城市商業銀行為地方政府提供了機會。

　　上述“撮大堆”式的重組方式雖然可以迅速有效地減少金融機構數量、增加單個機構的規模，但是，這個改革並不一定能夠完善治理結構、提高人員素質、或者改善資產質量。從某種意義上說，風險並未化解，反而集聚到了一起。產生危機的概率降低了，但是潛在危機的嚴重程度卻增加了。兩相權衡，恐怕風險並未降低。所以，通過建立城市商業銀行的方式對原有的城市銀行體制的改革並沒有終結。