試論電算化會計的內部控制制度

內容提要：本文從我國的財政體制改革談起，對財政支付體系改革重要內容會計集中核算進行了若干系統的淺談，從集中核算的出臺背景到集中核算作用、集中核算過程中存在的問題、集中核算的完善對策進行了概述。作者認為會計集中是會計管理體制改革的嘗試，對規範財務管理、強化財政監督、提高財政支出效率、推進廉政建設等方面起了積極作用，但在執行過程中因政策理解偏差、部門之間缺乏配合、加大財政管理風險等原因存在?a href='//' target='_blank'>種植蛔恪Ｒ虼宋?韌椎贗平??庵貧雀母錚?夠峒萍?瀉慫闥忱?蜆?餳?兄Ц蹲?歟?Υ雍皇禱?　⒔ㄕ鋁⒅啤⒓憂康ノ徊莆窆芾砣朧鄭?嬲??⒁怨?獾ヒ徽嘶???　⒆式鸞剎σ怨?餳?惺嶄段?饜問降牟普??夤芾碇貧齲?鴆絞迪止娣兜南執??夤芾硤逯坪拖執?峒乒芾硤逯啤?strong>

關鍵詞：預算改革 集中核算 財務管理  國庫制度改革 國庫集中支付

 淺談財政資金會計集中核算

從80年代起，財政改革主要是收入方面的改革，如減稅讓利等。1994年我國的預算體制改革到目前取得了較大成績，初步建立了分稅制財政體制，邁出了向公共財政轉變的第一步。但整個財政體制改革是一個巨集大而系統的工程，已經進行了的改革主要完成了財政“ 收”的部分，而同等重要的“支”的改革尚待進行，目前由於支出改革的滯後，資金使用監督不力，財政支出管理中存在的問題十分突出。

長期以來我國一直實行的是分散支付制度，也就是將預算確定的各部門和各單位年度支出總額按期撥付至各部門單位在銀行開立的賬戶，由其自主使用。這種支付制度把資金撥付給部門和單位以後，財政部門只能依賴各支出部門的財務報告進行事後審查監督；使支出過程脫離了財政監督，各單位和部門資金的分散支付和儲存，使用效率不高，因為各單位的資金都有逐漸支付的過程，在預算資金按期撥付，由各單位分散儲存的情況下，必然會使大量財政資金分散在各單位形成沉澱，使財政資金大量分散於各單位、各部門在商業銀行開設的各種賬戶，財政部門和中央銀行難以全面瞭解整個財政資金的運轉狀況，難以對財經形勢做出及時、準確的判斷。由於整個財政資金執行的資訊反映滯後，財政管理無法適應現代經濟制度的要求，影響預算管理制度執行的科學、規範。

因此建立嚴格的監督控制機制，積極探索從體制、機制、制度上加以解決的途徑和國法，逐步建立會計核算中心、國庫支付中心、政府採購部門有機結合的支付體系、確立融核算、支付、監督管理與一體的新型財務管理體制是當前預算改革的重要內容，是營造良好的經濟、社會發展環境的需要。按省委、省政府要求,我市在進一步完善收入體制改革的同時,實行預算支出方面的改革,而機關資金管理方式的改革是預算改革的重點。

在我市委、市政府的要求下，為加強財務管理，整頓財政紀律，從源頭上預防和治理腐敗，我市於2000年12月正式成立寧波市會計核算中心，全市70個預算單位都已納入會計核算中心，一年多來根據“銀行單一賬戶、資金集中收付、核算網路監管、收入分配透明”的總體目標，統一軟體、網路監管，規範運作。各核算單位採用雙軌制核算辦法，即單位資金所有權、資金使用權和財務自主權不變的情況下，由會計核算中心代理各單位行使資金結算、會計核算職能和監督職能。各單位取消銀行賬戶以後，資金統一納入中心集中結算。單位所有收入納入財政指定賬戶，所有支出均由單位指定的財務經辦人到核算中心辦理。核算中心可根據有關制度決定是否支付。

一、集中核算的作用

一年多來會計核算中心統一辦理資金結算；統一發放工資；統一會計核算；統一個人收入分配方法。各核算單位收支透明化，物資採購公開化，獎金補貼發入公平化，改變了我市行政事業單位傳統的財務管理方式，發揮了積極的作用。主要有以下幾點：

（一）進一步促進了財務管理規範化。

1、規範了資產管理。在各核算單位財務結算進入會計核算中心前進行了大規模的資產盤查摸底，處理了一批歷年掛賬呆賬，核銷了部分報廢資金產，補登了盤盈資產，為順利進入核算中心，進行規範化統一核算打下了基礎；進入中心後各單位的支付必須經過中心稽核，資產購買必須經過政府採購，由國庫或單位自籌資金通過會計核算中心直接支付給供應商，單位和核算中心根據採購辦的政府採購入賬通知單入賬，強化了單位資產管理。

2、規範了收支管理。收入方面，各單位所取得的各種收入包括：已納入一般預算和基金預算管理的收入直接解繳同級國庫或通過財政專戶解繳同級國庫；各種預算外收入仍按現行管理辦法直接繳存同級財政專戶；單位取得的其他收入均須繳入核算中心。支出方面，核算中心按照不同的支付主體對不同型別的支出分別實行財政直接支付和財政授權支付。財政直接支付是指由財政部向代理銀行簽發支付指令，代理銀行根據支付指令通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人，授權支付是指預算單位按照財政授權，向代理銀行簽發支付指令，代理銀行根據支付指令在財政批准的用款額度內，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。

全市幾十個機關團體或是直接支付或是通過授權支付，嚴格按照《寧波市政府預算支出“目”“節”預算科目》上所列專案支出，不在此書範圍內的支出一律不得開支，改變了以往科目列支混亂狀況。

3、規範了個人發放標準。在進入中心前調查得知各單位福利補貼增發的名目繁多，資金來源各異，發放財務處理不規範，發放標準參差不齊。為了規範支出加強監督，採取了削峰補谷的方法，在調查摸底的基礎上，參考其他城市做法，擬定了規範的辦法，逐步做到相對合理。

因為原有的規定或與現實不符，或是沒有統一標準，完全不適應經濟社會發展的實際情況，如1993年出臺的夜餐費補貼標準每人每夜1.5元，一些效益比較好的單位就藉此大手大腳、鋪張浪費，每年的各種名目的補貼、獎金髮放隨意，各單位之間收支很不平衡，給另一些單位造成攀比不公平心理，擾亂財政經濟秩序，自從進入中心後統一發放標準，這種現象得到了有效扼制。

4、規範了結算程式。建立了單位財務審批、資金領報專人負責制。單位應指定財務審批人和經辦人，並預留一張蓋有單位公章及財務審批等人的簽名、蓋章的印鑑卡報送核算中心備案。單位的有關現金、轉賬、匯兌等資金結算以及經費的撥入、付出、往來代收代付等，均由單位指定的財務經辦人或委託人經辦人到核算中心辦理，所有票據都由單位和核算中心各一份，各單位按照統一財務軟體進行核算，會計核算過程（包括憑證編制、賬簿登記、報表編制等）由核單位會計人員通過電子聯網傳輸到核算中心。

（二）進一步強化了財政監督。

1、嚴格設定關口。進入核算中心以後，稽核的關口變多了，由單位財務主辦稽核、單位領導審批、中心前臺初審、中心後臺記賬和稽核，最後還將原始票據的形成的會計檔案轉入中心檔案室，對每筆支出設定五道關口。

2、增強了費用報銷透明度。凡是財政直接支付的單位的每筆支出都接受核算中心的全過程監督，使單位的內部“暗箱操作”變成了“陽光作業”，提高了單位自覺遵守財經紀律的意識。

3、實現了監督前移，過去財政、審計等部門對單位的財務監督基本上是事後監督，實行會計集中核算後，單位的支出必須在中心的嚴格稽核後方能支付，將對單位預算內外資金的管理從事後監督向事前、事中和事後全方位監督的轉變。這樣，從很大程度上改變了預算內外資金撥付後，單位隨意開支、財政部門“亡羊補牢”的現象。

（三）進一步提高了財政支出效率。

1、強化了預算約束，中心接到預算、綜合部門核定的單位和部門的預算指標（包括財政部門下達的預算檔案和預算追加、追減通知單）後，應及時登記中心預算指標手冊，並按資金來源分單位、分科目及專案進行管理，建議單位合理安排經費支出，對超出預算情況費用開支拒絕支付。

2、合理排程財政資金，提高了資金使用效益。實行會計核算中心後，便於財政部門及時瞭解各單位財務收支的實際情況，掌握和分析單位的資金的來龍去脈，按單位各項事業的開展情況和資金需求的迫切性來撥付財政資金，另外，部門和單位的可用資金都集中在核算中心統一賬戶上，使財政資金的排程更加靈活、有效，增強了財政和調控能力，提高了財政資金的使用效益。

3、把好政府採購資金和基本建設資金關。物資採購和基建是腐敗滋生的肥土，核算中心實現了財政資金以支代撥並與核算監督相結合的轉變，從源頭上控制預防腐敗，盤活了財政資金。

原來單位採購由大多由辦公室統一辦理，小到紙張筆墨大到傢俱電器，在單位內部控制制度不嚴的情況下，不少單位的採購人員成了供銷員的座上賓、利用回扣肥了“自家田”，基建專案資金更是應該把好關，自從進入核算中心各單位的採購和基建資金由中心撥由中心核算，及時發現問題，確保採購和基建工程和嚴肅性和公開性，清潔腐敗滋生之土壤。

二、集中核算過程中存在的問題

通過二年來核算中心的執行，也反映出了一些問題。會計集中核算是會計管理體制改革的嘗試，由於此項制度是在經濟腐敗現象猖獗、財務管理比較混亂的緊急情況下傖促出臺的，缺乏全方位的考慮，加之時間、環境、條件的欠缺，在試點實踐中顯現出諸多的侷限和不足。

（一）部分單位存在思想認識、政策理解的偏差。給會計集中核算工作的開展帶來了一定難度。

1、集中核算改革涉及到多方面、深層次的利益調整，許多單位對這項改革認識不夠到位，認為單位自主權削弱了許多，自己的錢自己不能按自己意願支配，不利於單位開展業務工作。

2、核算中心管得太多太濫，手續多環節多，單位正常費用不是不能開支，就是無法當場付給對方等，認為核算中心弊大於利，使中心在加強財政支出的監督上遇到了不少阻力。

3、支口徑上存在分歧。按照《寧波市政府預算支出科目》，每個單位情況很複雜，很多單位的具體的繁雜的實際支出無法進入科目表，存在一定差距，給中心稽核人員具休操作帶來一定難度。如單位的往來款收付，實際上這是單位的自有資金，而核算中心只核算單位的財政資金，在改革過程中單位合併進如入中心時包括了所有資金，且單位目前沒有其他戶頭，在這部分自有資金收支時中心就很被動，採取了在申請單上註明等方式加以控制，不但煩而且數字不準。我單位每次收支往來款感到十分不便，影響正常工作。聽說下一步的國庫支付制度改革就剔除了這部分自有資金，這樣就比較合理。加之部分中心人員素質不高，會給有關人員造成誤會。認為核算中心個別人利用手中職權，是有意增加難度。

（二）財務軟體功能仍舊不夠完善。目前全市各機關及財政局統一採用的是小蜜蜂財務軟體，該軟體雖然已升級了好幾次，但在執行過程仍有不完善之處。

1、各單位通過網路傳輸到核算中心的賬，中心只能看到記賬憑證，看不到原始憑證，無法把握憑證的真實性、合法性，有的單位記賬憑證“語焉不詳”，中心只能“暈頭轉向”，在控制監督作用方面大打折扣；

2、雖然會計核算過程（包括憑證編制、賬簿登記、報表編制）由單位會計人員通過電子網路傳輸到核算中心，實行集中監控，但是賬實是否相符，即賬與現金、實物資產是否相符根本不知；

3、在滿足各單位會計核算的特殊需求方面存在不足、主管局彙總下屬單位報表還不夠簡捷方便；由於是同一家電腦公司，年初年末由於終端忙而影響及時報賬等等。

4、資料庫的恢復操作沒有進行嚴格控制，綜合崗、系統維護員都有資料庫的恢復許可權，增大了資料庫管理的不安全因素。另一方面，還有來自計算機網路的風險，雖然裝有防火牆，但在病毒面前往往顯得很脆弱。

（三）單位內部財務制度建設不全，使單位在與核算中心的會計結算過程中因制度原因造成的各種不足更加惡化。

1、各行政單位因其資金來源與企業單位不同，理財意識淡薄，往往只重支出輕效果，重收入輕預算，重購置輕保管，進入核算中心後，這種現象更加突出，很多單位認為既然核算中心會把關，就對有些東西睜一隻眼閉一隻眼，在支付申請上或更改名目或含糊其詞，反正中心看不到原始憑證。中心的理財監督成了一句空話。

2、財務管理重要性認識不足。把財務管理簡單地理解成僅僅是“簽字、審批”而已。財務管理還沒有沿升到財務工作的各個方面，對各項經費的支付上隨意性很大，特別是由核算中心定期轉付的撥款戶，核算中心只管轉不管撥，使得單位對下屬單位撥款控制不嚴，撥付給下屬單位的經常經費和專案經費也只按年初預算撥付，事前沒有控制，事後沒有監督。使得經費年年超支，越超越多。

3、單位財務制度不全。有的單位財會人員素質不高，權力不小，利用核算中心對撥款戶的控制不嚴，對下屬單位的撥款過於隨意，為了逃避核算中心的監督把單位的部分資金轉撥到下屬單位，然後在基層單位進行花樣繁多的各種名目開支。

有的行政單位本身經費緊張，如2003年某局人均公用經費2萬元，按32人算為64萬元，但一年的接待費、差旅費、汽車費已近60萬，其他的辦公費用基本上無法開支，就想法把經費下撥到基層單位，到下面去開支，財政資金不能有效控制。這就牽涉到單位部門預算改革的問題，部門預算是單位編制用款計劃的重要依據，也是國庫集中支付的前提條件，只有在細化了的單位預算和年初預算到位的情況下，集中收付才能順利進行。

4、很多行政事業會計水平與企業會計水平相差太遠，仍舊停留在傳統的記賬算賬上，大至預算測算、資金投向、支出決策、財務審批，小至日常現金管理、實物臺賬登記等都沒有達到相應的水平。

（四）相關部門間缺乏適當的配合，在配合的方式上也存在一定的缺陷。進行會計集中核算之後，會計職能和財務管理職能基本上由中心和單位分別承擔，而財務管理必須建立在會計核算的資料之上，如果相互間不進行必要的溝通和經常聯絡，僅憑每月一次的會計報表很難把一個單位的財務工作做好。其次，各單位承擔的工作在性質上往往存在著很大區別，預算下達的經費、專案內容也不一樣，中心人員如果不及時瞭解單位業務，不及時向財政歸口分管業務處室、預算處瞭解單位預算安排意圖（特別是一些具有特殊用途、專門用途的資金），就很難把核算工作做好，甚至還會出現違反有關制度或規定的做法。

（五）加大了財政管理風險。

1、實行會計集中核算，會計核算中心集核算、監督、服務於一體，整天忙於報賬、算賬、記賬，預算單位本身沒有獨立賬號不承擔支出風險，財政部門與預算單位之間職責不清、權責不明，加大了管理風險。由於核算中心不可能掌握各單位的職能個性和經費開支內部情況，在單位支出合法性增強的背後，隱藏著財政支出膨脹和失控的可能性。

2、會計核算中心和單位的服務關係不是雙方自願簽定委託協議建立的，而是由政府採取行政手段強行安排的，眾多的單位對核算中心不具有任何約束力，既不利於核算中心提高服務水平，也容易在管理的單向性下產生濫用取權等新的問題。

3、實施會計集中制度中，財政把很多資金直接撥到核算賬戶上，並經常保持一定餘額，少則幾百萬元多則上千萬元，脫離了國庫部門的直接管理，如果核算中心的監管工作跟不上，腐敗現象可能隨之滋生。

綜上所述，會計核算中心制對於規範會計基礎工作、提高資金使用效益等方面確實起了積極作用，但由於與單位和財政各職能處室的職責不明影響了預算單位管理財務的積極性，只承擔了申請領用、記賬和算賬工作，無法全面參與到單位的財務活動而使單位鑽了空子，同時加了財政管理風險等原因，現在看來還缺乏綜合、長遠、周密的考慮，各方面還存在一定欠缺，在實踐中顯現出諸多侷限弊端。

三、集中核算的完善對策

為了穩妥地推進國庫制度改革，使會計核算中心逐步向國庫集中支付順利轉軌，應著重從以下幾個方面加以完善；

（一）夯實基礎，創造深入改革的條件。

1、深入細緻地做好宣傳解釋工作。這是集中核算工作能不斷完善、順利轉軌的關鍵。作為政府和各級部門，要深刻認識財政資金管理方式改革對規範財政支出行為、加強財政支出管理和監督、提高資金使用效率，從制度上防範腐敗現象發生的重要意義。多渠道，深層次，廣角度開展宣傳，消除人們對集中支付的誤解，爭取廣泛的理解、支援和配合，在國庫制度改革的大前提下，各單位領導要正確認識自己手中權力，擴大改革影響，營造改革氛圍，為下一步的國庫集中支付，促進反腐倡廉做好準備。

2、加強與各單位、各部門間關係的協調，理順各種財務關係。單位的各種財務關係，從目前實際情況來看，涉及的單位和部門非常之多。從單位預算經費的領報關係來看，有財政的預算部門和相應歸口管理的職能科室；從單位的收入管理方面來看，有預算外資金管理部門；從單位個人所得稅等稅款的繳納等關係來看，有稅務部門；此我還有審計、紀檢等部門以及其他單位與單位有業務往來的一切單位和個人。在會計集中核算之後，集中核算單位的各種財務關係基本上都有核算中心的介入，使得單位的財務關係更加複雜。為了處理好與這些部門的關係，有關部門可在不違反財經紀律、財務制度的前提下出臺相關輔助性政策法規，使預算改革順利進行。

3、進一步完善財務軟體的功能。搞好核算軟體建設是一項非常重要的基礎性工作，對內可以規範工作程式，提高工作效率，對外可以增加服務功能，方便單位報賬。為此，要繼續完善會計核算系統，增加財務統計、財務分析等功能，儘可能滿足單位及財政部門的會計資訊要求；減少不必要的手工勞動，不斷提高工作質量和效率。

首先，為了保證會計資訊輸入的準確，應對進入系統的資料設定相應的審批制度，對系統的每一功能模組設定操作許可權和密碼，對特別敏感的資料還應設定多級密碼控制輸入。

其次軟體中的輸入程式中應設定對輸入資料進行校驗的功能，如平衡關係檢驗、憑證型別及連續憑證號檢驗、科目對應關係、科目竄戶檢驗等手段。

其三，建立健全電算化系統的內部控制，設立各個電腦操作崗位，如系統管理員、系統操作員、系統維護員、會計檔案管理員等，明確各自許可權，使每個人員只能在自己的操作許可權範圍內工作，有關崗位不得相容，才能確保數字準確安全。

其四，還有建立資料的保密備份制度、預防病毒的安全保障制度。當不確定客觀因素如自然災害、失竊等會造成備份的丟失，這時難以利用備份來恢復系統，因此，對特別敏感、重要的資料應採用雙備份或多備份的制度，且將每一備份設定不同的密碼，從而確保會計資料的安全可靠。計算機病毒的出現會對系統的安全性造成極大的危害，而中心的會計資料是會計集中核算工作中寶貴財富，一旦遭到破壞，將會造成不可估量的損失，因此，對計算機病毒的防範必須十分重視。

4、建立健全單位財務管理制度，加強單位內部控制。我國行政事業單位的財政開支構成了巨大的財政負擔，資源配置效率不高，因此財務作為單位的當家人如何當家理財必須要有一套行之有效的制度。如建立審批控制制度、制約控制制度，包括財務印鑑分管制度、會計參與財務決策和經營決策的簽字制度、相關財務崗位分離制度、電算控制制度、內審控制制度，在一定時間，對有關資產、負債、權益及賬實是否相符等情況內部審計的一種制度、資產控制制度等等。

（二）建章立制，統一財務開支標準。一方面要通過對各項經濟業務支出分析原因，區別對待，廣泛徵求意見，全面統一財務開標準，使會計監督有章可循。首先要全面整理原有的仍在執行的各個財務管理制度和檔案並彙編成冊；其次要對現有已不適應工作實際的制度和檔案提請到財政部門修改和完善；最後要對一些共性的財務開支標準方面的問題，廣泛徵求各個單位的意見，由財政部門統一發文予以明確。另一方面要處理好財務制度規定與實際開支稽核之間的關係。現行統一的財務制度規定的開支標準與具體複雜的實際支出的肯定會有一定的差距，這就要求中心稽核人員要較好地把握原則怕與靈活性之間的關係，合理解決。

（三）明確職責，加強單位財務管理，正確處理好財務和會計的關係。只有明確了各自的職責，才能正確處理好單位內部財務管理和中心外部會計核算之間的關係到，防止推諉扯皮，保證單位理財的積極性。

1、實行會計集中核算後，各單位仍要按財務管理要求進行資金的籌措、分配和使用，其財務管理的主要任務是：合理編制單位預算，依法組織收入，積極籌集資金，保障單位正常運轉的資金需要；根據預算和單位用款計劃及資金結餘情況，合理安排使用資金，提高財政資金的使用效果；按照行政、事業單位財務規則和財政部門的有關規定審定、報送財務報告，如實反映單位財務狀況和預算執行情況，進行財務活動分析；建立、健全內部財務制度，對單位財務活動進行控制和監督；加強本單位國有資產管理，建立實物賬，並定期進行盤點，防止流失；對所屬單位的財務活動實施指導、監督。會計核算中心則根據有關財會法律、法規、規章和制度的規定，認真做好所管單位的會計核算工作，及時記錄、計算和報告單位各種資金的增減變動及其結果，尤其是要加強單位固定資產及往來款項的管理；認真做好會計監督工作，保證會計資料的真實、合法、完整；及時向各單位和有關部門提供真實、準確的會計資訊。

2、加強培訓提高理財水平。採取定期或不定期的方式，對單位財務主辦及中心工作人員進行業務培訓，培訓的內容選擇業務性強、操作性強的財務理論和實物案例，使行政事業單位財會人員能及時瞭解最新財會理論動態，及時掌握操作技能。同時定期召開各單位財務人員開例會，探討會計集中核算過程中及平時各單位日常業務中存在的典型問題、分析原因、提出解決辦法。

3、優化服務，處理好服務與監督的關係。在不斷完善中心現有的規章制度情況下，根據實際需要進一步建立健全學習制度、考勤制度、保密制度、檔案制度、文明制度等，做到中服務中監督，在監督中服務，在實施會計監督的同時，更應注意在服務中下功夫，要求每個會計人員遵守職業道德，按照“愛崗敬業、依法辦事、優質服務”的標準來嚴格要求自己，為政府各級部門管好家理好財。這樣就明確了單位和會計核算中心各自的職責範圍。這樣，從制度上既保證了單位資金所有權、財務自主權的實施又保證了會計核算中心職能的發揮。

（四）加快改革力度，逐步向國庫集中收付制度轉型，真正建立以國庫單一賬戶為基礎、資金繳撥以國庫集中收付為主形式的財政國庫管理制度。

由於會計中集中核算制是在國務院批准的《財政國庫管理制度改革試點方案》釋出之前開始推行的，與財政部提出的改革試點方案比較，出發點相通，但有若干差異。因為國庫集中支付制度改革是財政國庫管理制度改革，會計集中核算是預算單位會計形式的改革。核算中心不管集中多少個預算單位進行統一核算，但它仍然是單位預算會計的性質，與財政會計的關係仍然是單位預算會計與財政總預算會計的關係。而國庫集中支付中心執行的是總預算會計制度，是總預算會計的延伸，是預算的執行機構。在資金的支出控制和業務流程管理上更加規範和嚴格。

下一步各級財政總預算會計既要保證國庫收支業務的正常業務的正常運轉，又需理順原有業務關係和建立健全全新的職能等諸多亟待開展的工作。隨著我國加入WTO和社會主義義經濟體制和不斷完善，建立適應公共財政要求的國庫集中收付制度，已成為一個十分重要問題。因此必須開拓思路轉變觀念，積極向財政部的財政預算國庫改革方案靠攏，進一步深化改革，強化管理，切實抓好財政資金使用效益，努力開創財政管理工作新局面。

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