美國擇校制度的公平與效率分析
摘 要：本文從公平和效率的角度對美國學校選擇制度進行了考察，並基於美國學校選擇制度在促進教育公平和效率方面所給予的啟示，對我國改革公共教育體制，將市場機制引入教育領域，擴大教育選擇權，建立適合我國國情的學校選擇制度提出了若干政策建議。
關鍵詞：美國；學校選擇制度；教育公平；教育效率
一、引言
中小學擇校問題近年來一直是我國大眾關注的焦點問題，也是教育理論界的一個熱門話題。圍繞擇校中的公平與效率問題，公眾和學術界都展開了激烈的爭論。究竟如何看待我國基礎教育階段的擇校現象？應當鼓勵擇校，還是禁止擇校，或是制定相關的政策法規正確地引導擇校行為？如何提出行之有效的解決方案？這些都是當前我們亟須面對與解決的問題。他山之石，可以攻玉。為了解決上述問題，筆者將目光投向了美國。美國的擇校已有多年的歷史，積累了豐富的經驗，並初步形成了一套較為完善的學校選擇制度。本文試圖通過對美國的學校選擇制度的考察中尋找到解決我國中小學擇校中的公平和效率問題的若干對策。
二、美國學校選擇制度的歷史軌跡
美國擇校制度的形成和發展大致經歷了以下三個階段：
1、建國前後至1960年代中期：美國擇校制度的胚胎期
可以說，在這段長達數百年的漫長歲月中，美國還沒有出現現代意義上的、由政府提倡或支援的、具有一定規模的擇校行為，更沒有形成為一種制度。基於上述原因，筆者將這一階段稱為美國擇校制度的胚胎期。這一時期擇校有以下幾個特點：***1***早期的擇校行為（指選擇教會學校、私立學校和家庭學校）之所以產生，主要是因為公立學校的缺乏；***2***可供選擇的學校較少，只有私立學校（包括教會學校）和家庭學校。公立學校基本上不能選擇；***3***由於實行“就近入學”原則，政府基本上不支援擇校；***4***這一階段的擇校主要是一種自發的行為。家庭學校在早期較為普遍，而在普及義務教育以後，學生以就近上公立學校為主，少有擇校行為。
2、1960年代中期至1980年代末期：美國擇校制度的初步形成期
這一時期，美國的擇校制度開始初步形成，這一時期擇校的特點為：***1***擇校產生的原因有多種，但主要有兩點原因，一是出於消除種族隔離的考慮，二是為了提高公立學校的教育質量，追求教育卓越；***2***在可供選擇的學校方面，出現了包括磁石學校在內的公立的選擇性學校***alternative school***，使擇校的範圍開始擴大到公立學校領域，而不再只侷限於私立學校（包括教會學校）和家庭學校；***3***1960年代開始的擇校運動是在政府主導下開展的。除了開辦各種選擇性學校以外，政府還制定了相應的鼓勵擇校的政策，如開放入學制，由此而使擇校成為一種政府行為。這正是這一階段與前一階段的重要區別之一，也由此使1960年代成為前後兩期的重要分野。在政府的提倡與支援下，美國的擇校制度初步形成。而在此之前，擇校還未形成為一種制度，最多隻能說是出現了制度的萌芽。從總體上看，這一時期的擇校行為初具規模。美國現有的大部分擇校形式在這一階段都已開始實行，有些擇校思想（如教育憑證以及特許學校的思想）開始萌芽，並開始了相關實驗。
3、1980年代末至今：美國擇校制度的蓬勃發展期
1988 年，布什競選總統之時，提出了“教育復興”的口號，承諾要成為一位“教育總統”，向美國民眾保證致力於教育改革。1990年春，布什總統在其宣佈的“美國 2000年教改法案”中明確提出要推行擇校，並主張將選擇範圍擴大到公立學校和私立學校之間。從此，擇校成為美國教育界關注的熱點。這一時期擇校制度總的特點可以簡要概括如下：***1***擇校制度產生的原因主要是為了加強學校之間的競爭，提高教育質量，追求教育卓越；***2***可供選擇的學校增多，在私立學校方面出現了一定數量的私營教育公司辦的私立學校，在公立學校方面，出現了大量的特許學校；***3***以總統為首的聯邦政府提倡擇校，大力推行擇校政策，並以教育憑證及教育稅減免等形式開始對私立學校提供經費資助；***4***這一階段總體的擇校情況是，擇校理念已深入人心，擇校行為較為普遍，擇校逐漸成為一種較大規模的行為。
三、美國學校選擇制度的公平與效率分析
美國的學校選擇制度是為推進基礎教育體系的改革，提高教育質量、人才素質以及教育資源的利用效率，為參與國際競爭和滿足公眾日趨強烈的擇校權利要求而提出和實行的。進入21世紀以來，學校選擇在美國得到了較快發展，為推動學校選擇的順利開展，美國各州相繼採取的政策措施主要有特許學校***charter
school***、教育券制、開放招生制度、磁石學校、家庭學校和教育稅收減免等形式，其中特許學校、教育券制是美國兩種主要的學校選擇制度，並在最近兩年裡發展尤為迅速。下面我們以教育券制度和特許學校制度為例分析美國的學校選擇制度對教育公平與教育效率的影響。
（一）教育券制度的公平與效率分析
所謂教育券***school voucher***是被指定為具有貨幣價值的憑證，它可以作為學費用於公、私立教育機構的選擇。教育券思想最早出現在弗裡德曼1955年的《政府在教育方面的作用》文章之中：“為了對政府所規定的最低學校教育提供教育經費，政府可以發給家長們票證。如果孩子進入‘被批准的’教育機構，這些票證就代表每個孩子在每年中所能花費的最大金額。這樣家長就能夠自由地使用這些票證，再加上他們所願意新增的金額，向他們所選擇的‘被批准的’教育機構購買教育服務。教育服務可以為以營利為目的的私營教育機構或非營利的教育機構所提供。”
至今美國國內學者對教育券制度仍褒貶不一。反對者認為教育券用政府的公共財政補貼私立教育，致使公共稅款流向私立學校，將會導致公立學校因資源短缺而變得更差；教育券的支持者們則認為，這一制度能夠促進各類教育機構公平競爭和擴大受教育者的選擇權。教育券把資金（無論是來自政府的還是私人的）由投向教育機構轉變為投向個人，這就把競爭機制引入到公共服務中來，它迫使公立學校不斷改革，提高教育質量和效率；把教育券把教育選擇權還給家長，使學生獲得更多的教育選擇機會，增強了教育的可選擇性。
1、教育券制度的公平分析
***1***教育券制度對教育機會均等的改善
教育公平強調的是公平對待每個人的教育權利，但並不強求讓每個人的教育權利得到絕對平等實現，更沒有要求讓每個人最終獲得同等的教育服務。美國的教育券制度，轉變公共教育資源“政府—學校—學生”的傳統配置模式為“政府—學生—學校”的新型模式，實現公共教育資源對學生的直接配置，學生對全部公共教育資源擁有的平等權利得到了有效的表達和事實上的承認。而且，實施教育券制度，允許學生自由擇校，無論是選擇公立學校還是私立學校，改善了“劃分學區，就近入學 ”的政策帶來的接受優質教育機會的不平等性，使學生選擇接受優質教育的權利得到保障，促進了教育的機會均等。此外，“自願就近入學”和“自由擇校”政策，保證了家長和學生可以根據自己的偏好來選擇最符合需要的學校。公眾手握教育券對學校進行自由選擇也必然引起學校之間的競爭，促使他們以質取勝，市場競爭將激發學校前所未有的活力，以多元化的教育服務盡力去滿足受教育者的不同需要，促進受教育者儘可能地發展與成長，符合教育效果的均等觀，這也代表了教育公平的改善更為顯著。
***2***教育券制度對教育資源配置公平的改善
發放同樣面值的教育券能夠保障所有學生獲得相同的公共教育財政資助，因而符合教育資源分配均等的原則，在一定程度上保障了公共教育資源的分配對所有學生都平等。此外，美國各州實施的許多教育券計劃，對低收入家庭和處於不利地位的兒童有很大的傾向性，給這些弱勢群體以更多資助，合乎教育資源配置公平的調整特殊需要的原則。例如，***威斯康星州***wisconsin***通過立法建立了密爾沃基市教育券專案，即密爾沃基家長選擇專案***The Milwaukee Parental Choice Program***，簡稱MPCP,為密爾沃基市低收入家庭的孩子（幼兒園至十二年級）提供公共教育資金，讓他們在城內選擇非教會的學校就讀***1998年擴大至教會學校），低收入家庭無須支付額外的費用。1995年俄亥俄州的克利弗蘭教育券計劃為長期處於表現較差的城區學校的低收入家庭兒童選擇私立學校提供必要的資助。
2、教育券制度的效率分析
***1***教育券制度有利於提高教育的經濟效率
弗裡德曼指出，通過實施教育券（又稱教育憑證計劃），學校系統就象是一個競爭市場，在那裡，個體“企業家 ”將會爭著以最低費用提供最佳服務。這些企業家會積極聘請最好的教師，在學校的課表上開列出顧客要求的特殊教育，並加速實現更有效的教學改革。由此，教育券制度的實施旨在把競爭引入公立學校體系，在教育券的流動中實現優勝劣汰，促進教育市場化，提高教育服務質量和教育財政經費的利用效率。美國政府資助的教育券最早是在20世紀60年代末，進入20世紀80年代後，教育憑證計劃才在美國得到重大發展。研究發現，教育券的推行有利於改善學校的質量，提升家長的滿意度和提高學生的學業成績。如2001年，由曼哈頓研究所進行的一項關於佛羅里達“A+”計劃的評估發現，“F”級（質量最差的等級）的學校面對教育券的挑戰而得到改善，教育券製為學校改善提供了較強的動力。
教育券帶來教育的競爭性源於學生對受教育的選擇權。學生是受教育的主體，有權選擇受教育型別和學校，而不是學校選擇學生。學校憑教育券領取教育經費。據教育經濟學的實證研究表明，學校教育質量與教育經費密切相關。學生和家長擇校的依據是學校的教育質量，學生選擇學校的過程從某種意義上說就是對學校教育質量的評價過程。所以，學校選擇制度促使學校教育的質量受到社會公眾的監督，提升了辦學主體的責任意識，刺激辦學主體改善教學環境，提供優質的教學服務，因此，提高了教育的經濟效率。
***2***教育券制度有利於提高教育財政投資體制的效率
教育券制度把公立和私立教育置於相同的市場競爭環境中公平競爭，公、私立學校只有在滿足教育消費者需要的前提下才能獲得生存與發展。因此，教育券制度提升了私立學校的地位，激發了民間資本投資教育、參與競爭的積極性，擴大了教育投資渠道。從教育投資體制來看，一個有效率的教育投資體制應是政府財政資金和民間資本共同參與的方式。教育券作為教育投資的一個支點，不僅構建了政府和民間資本共同投資的平衡體系，而且也大大提高了教育財政投資體制的效率。
（二）特許學校制度的公平與效率分析
如果說教育券以市場機制為驅動，促進公立教育系統發生變革，從而改進了公立教育的質量和效率的話，那麼另外一種學校方式——特許學校，在促進公立教育發展方面也取得了令人矚目的成效。特許學校是一種主要由地方教育委員會、大學、州教育委員會、其他州行政團體、家長組織、教師、其他個人或私人機構經營，由公共教育財政經費支援的新型公立學校。與傳統公立學校相比，特許學校具有教育理念各具特色、規模小、更多自主權和更高的績效責任要求等。特許學校的辦學者必須與地方教育教育當局簽訂目標責任合同，一旦學校不能履行其職責並達不到預先商定的目標時，提供經費的政府有權中止合同。
自1992年在明尼蘇達州的聖保羅市創辦美國第一所特許學校至今，已有41個州和哥倫比亞特區頒佈了關於建立特許學校的法律。截至2004年1月，全美已有特許學校2996所，在校生約74萬人。不僅特許學校數量在快速增加，而且特許學校也逐漸得到社會公眾的認可和好評。
1、特許學校制度的公平分析
***1***特許學校制度對教育機會均等的改善
特許學校為一部分特殊群體兒童提供了均等受教育的機會。有相當一部分特許學校是專門為在傳統中小學受到不公正待遇或需要特別幫助的特殊學生群體服務的，特許學校為他們提供了重新選擇學校的機會，從而在一定程度上有利於改善他們在受教育權上所處的不公平地位。
特許學校制度有利於改善教育效果均等狀況。滿足學生的多樣化、個性化的教育需求是特許學校的顯著特徵之一。至今在美國仍然很難找到“典型的”特許學校模式。有些學校突出其現代化的教學手段；有些學校更強調小班教學、密切師生關係；有些學校可能仍遵循傳統的教學方法。多樣化的特許學校為人們的選擇提供了更大的空間，使更多的人找到了適合自己的教育。因此，在一定程度上增加了教育的選擇權，改善了教育效果均等狀況。
***2***特許學校制度對教育資源配置公平的改善
2002年美國教育改革中心的一項關於特許學校的調查表明，特許學校能夠為失敗學校的兒童提供教育，而且特許學校的存在為弱勢群體（低收入家庭的學生和處於困境中的學生）提供了更多的接受優質教育的機會。2002年加利福尼亞州立大學的一項研究成果表明，與傳統公立學校相比，在提高低收入家庭學生和處於困境中學生的學業成績方面，特許學校表現得更為有效。可見，特許學校制度在某種程度上改善了教育資源配置均等的狀況，使更多的學生能夠獲得同樣的公共教育資源。而且特許學校制度也是一種保障對處境不利的群體（如失敗學校的學生，弱勢群體）進行補償的傾斜政策。
2、特許學校制度的效率分析
特許學校制度不僅改善了學校教育的公平狀況，也在一定程度上提高了學校教育系統內部的教育效率。
***1***特許學校制度有助於提升教育服務的質量和提高學校績效
特許學校具有比傳統公立學校更多的辦學自主權，同時也承擔了更高的績效責任。這使特許學校的辦學者在改善內部管理，提高教育質量，提升學校績效方面可以充分發揮自主性，進行適合學校、師生共同發展的改革。2002年美國教育改革中心的一項關於特許學校的調查表明，特許學校注重成本效率和制度革新。而與地方教育當局簽訂的目標合同又給特許學校辦學者以提升學校績效的壓力，促使辦學者與全校師生一道為實現合同目標而努力。
大量的證據表明，特許學校制度可以提升教育服務的質量，改善學校績效狀況。
1995 年印第安那州的哈德森研究所進行了一項“行動中的特許學校”***Charter Schools in
Action***研究專案。對10個州共招收了1.6萬名學生的50所特許學校進行了實地調查。調查結果顯示，學生、家長及教師對特許學校呈現出較高的滿意度。學生對特許學校的高而明確的學術標準、安全的學習環境、對個體更加關注、更團結的氛圍感到滿意；家長則對安全、高學術標準、秩序以及更負責任的教師和小規模班級感到滿意。亞利桑尼亞的特許學校專案的評價顯示，特許學校的學生在連續兩年學習之後，斯坦福標準考試成績上比在公立學校學習兩年的學生，要超出2.35-2.44分，連續三年在特許學校學習的學生比連續三年在公立學校學習的學生，要超出1.31分。
***2***特許學校制度有助於促進公立教育系統提高內部效率
特許學校制度促進了公立學校內部競爭，提高了公共教育質量。由於學區內實行開放式入學，學生可自由流動，教育經費也隨之流動，在這種環境下，特許學校是靠對特定教學目標的承諾，靠競爭生源以及隨之而來的公共教育經費而獲得生存和發展的，因此特許學校出現所帶來的這種競爭打破了傳統公立中小學的壟斷格局，使所有公立中小學都面臨競爭的壓力。
2001年6月美國教育部發表一篇題為《挑戰與機遇：特許學校對學區的影響》的報告，該報告指出：為順應來自特許學校的競爭，傳統的公立學校和學區改善了其服務質量和運作方式，並努力提高其績效。美國教育部部長羅德·佩奇***Rod
Paige***在宣佈這一報告時說，特許學校為家長和兒童提供了豐富的選擇，而且更好的訊息是特許學校不僅對他們直接服務的學校提供幫助，而且還推動了整個教育體制的改善。可見特許學校制度在促進公立教育系統提高教育內在效率和革新教育體制方面發揮了重要作用。
上述分析表明，美國學校選擇制度能夠增進教育公平，提高教育效率。但同時，美國學校選擇制度也可能會加劇教育系統狀況的惡化，給教育公平帶來一些負面影響。第一，由於學生的轉校而導致社會對那些需要資助的學校減少支援；第二，流失那些學習好的學生，留下那些學習差並且不勤奮的學生，加劇了這些學校質量狀況的惡化，擴大了學校間質量的差距；第三，由於地區間教育資源的不均衡，教育資源不足地區的學生的擇校權利往往受到限制，如居住在鄉村地區的家庭，可能只有一所中學可供選擇，擇校制度形同虛設。第四，擇校制度加劇了地區間教育資源的不均衡分佈。美國卡內基基金會在研究全美各地區實施擇校的情況後發現，全州性的、跨學區式的擇校政策將擴大富裕地區和貧困地區在教育資源上的差距。因為在擇校過程中，貧困學區的學生會大量流失到富裕學區，而學生在轉學的同時，會把教育資源帶到原本就十分富裕的學區，其結果會造成富裕的學區越來越富裕，而貧困的學區卻因為財政拮据而被迫大量裁減教師和增加班級學生人數。
四、美國學校選擇制度的啟示
美國學校選擇制度的理論和實踐證明，通過擇校可以迫使那些壟斷教育的公立學校相互之間進行生源競爭，並且與私立學校進行平等的競爭，促進了教育市場化，增強了公立學校的責任意識，提高了教育質量和教育財政經費的利用效率；另一方面，擇校不僅給那些有能力擇校的學生進行教育選擇的權利，而且給所有的學生選擇學校的機會，同時給弱勢群體和處境不利的兒童提供選擇適合其發展的學校教育機會。因此，學校選擇制度改善了教育公平狀況。
我國的國情雖然與美國不同，但是隨著中國從計劃經濟向市場經濟轉型的發展，尤其中國加入世界服務貿易組織後，中國與美國同樣存在公立教育體系與迅速發展的市場經濟嚴重脫節的矛盾，因此，美國學校選擇制度對我國解決擇校問題，推進公立教育改革具有一定的借鑑意義。
1、轉變看待學校選擇的觀念，適當調整相關的公共政策
我國政府對待中小學擇校一直採取限制政策，目的是體現教育公平，認為擇校違背了義務教育的公平性原則，造成教育機會的不均等。但隨著時代的發展變遷，這一理念越來越受到人們的置疑。我國義務教育階段的“就近入學”政策是在20世紀80年代中期制定的，主要規定政府應提供充分的教育機會，使適齡兒童就近就可以接受到教育。但隨著社會經濟的發展，其政策的外部環境已發生變化。進入90年代以來，我國公民可支配收入迅猛增加，從而導致對教育的需求擴大，加之社會競爭的加劇，人們對優質教育資源的要求越來越突出。教育的人文關懷不僅在於它著眼於每個受教育者的終身幸福，還表現在為受教育者提供自我發展的選擇空間，尊重人們的選擇，並盡力對他們的選擇進行支援。“就近入學”政策從短期來看，它通過限制擇校現象和取消考試，可使一些原本不可能接受優質教育資源的群體獲益，但它限制了學生選擇的自由，背離了學生的個性發展。這一政策的合法性越來越受到公眾意願的挑戰。
從世界範疇來看，英美等西方發達國家實行的學校選擇制度彰顯了教育的公平性和可選擇性，因而，我國政府可以借鑑美國的學校選擇制度，根據各地經濟、教育發展實際情況採取靈活多樣的擇校方式和手段，保證滿足學生和家長對優質教育和特殊教育的需求，改善教育公平和提高教育效率。
2、建立適合我國國情的有利於促進教育公平的學校選擇制度
針對目前我國城市中日益普遍的擇校現象，我們應採取理性的視角來看待這一問題。擇校現象的自發性和普遍性的背後必然寓含著它的客觀性。實踐證明對這一現象用簡單化的禁止辦法是難以奏效的。而穩妥的辦法就是政府和教育行政部門要充分發揮政策制定和巨集觀調控職能，因勢利導，變“堵”為“疏”，把擇校納入規範化、法制化軌道，尊重公民權益，逐步建立起適應我國國情的學校選擇制度。具體政策建議為：
***1***要儘快制定有關學校選擇的政策法規，對擇校行為進行規範化管理。比如制定擇校的標準。它包括招收學生的標準和收取擇校費的標準。學校所招收的學生除本地區的以外，擇校生應以成績為標準，擇優錄取。根據市場經濟的原理，也可以考慮家長對學校發展貢獻大小的因素，適當優先。擇校生的收費標準，應根據學校的辦學條件、師資水平、教育和教學質量來確定。教育行政部門可以先給學校評定等級，併為各等級學校確定相應的收費標準，以改變目前收取高額擇校費的“以錢擇校”現狀和“以權擇校”帶來的教育不公平。此外，政府和公眾也可通過收費聽證方式共同制定擇校費的標準，防止出現高昂擇校費令普通家庭承受不了的情形。
***2***成立教育資訊服務和教育諮詢機構，為家長選擇學校提供必要的資訊和諮詢服務。我國目前中小學校教育教學質量方面的資訊還不公開、透明，家長難以獲得真實的學校教育質量和教學條件等方面的資訊，因而不利於家長為其子女擇校作出明智的決策。故筆者建議由教育行政部門或委託中介機構成立資訊服務中心以收集、釋出有關學校的資訊，如學校的教學質量、經營狀況、辦學條件、課程設定、教師的資質和教學水平以及擇校費等方面的資訊，讓教育消費者做出準確、明智的選擇。而且學校內部也應當成立一個專門的教育諮詢機構，為家長擇校提供專業性的諮詢服務。
***3***
加大對弱勢群體的資助力度，促進教育公平。為了保證我國流動人口子女、貧困家庭子女等弱勢群體在學校選擇的過程中享有同樣的選擇權利，學校選擇制度應該加大對弱勢群體的資助力度，滿足他們最低的教育選擇需求。為此，政府可以重點資助低收入家庭，發給低收入家庭教育券，學生家長可以根據各自的偏好選擇適合其子女的學校，不足學費部分由個人支付，從而保證弱勢群體的教育選擇權，增進教育機會公平。
3、政府通過多種途徑改善薄弱學校，縮小校際間差距，促進基礎教育均衡發展
應該認識到，只要學校之間存在差距，擇校現象就會一直存在。因此，改造薄弱學校、縮小學校差距是解決擇校問題的根本出路。政府要通過加大資助力度、實施教師輪換制、設立特許學校等途徑儘快改善薄弱校的辦學條件和教育教學質量，增加薄弱學校的辦學自主權和融資渠道，縮小學校間的差距，讓學校辦學條件基本均衡，使更多的人能夠接受平等的教育，促進基礎教育的均衡發展。
4、建立公平的競爭機制，促進民辦教育的發展，滿足人們多元化的教育選擇需求
民辦教育是我國社會主義初級階段學校教育體系的重要組成部分，政府在政策上應該積極鼓勵和支援義務教育階段的民辦學校的發展，形成多元化的辦學格局，建立公平的競爭機制，滿足人們多元化的選擇需求。我國民辦教育長期以來處於弱勢地位，這與沒有政府的財政支援有關。通過教育券等方式對民辦學校提供政府財政資助，使民辦學校與公辦學校具有同樣的“國民待遇”，將有助於扶持我國民辦教育的發展，有利於我國民辦教育與公立教育公平競爭。這種將公共稅款在公立和民辦學校間的一定程度上的自由流動與轉移，將會促進教育市場化改革，達到優化配置教育資源、保障公民享有平等的受教育權利和提高教育質量的目的。
教育公平和效率並非總是“魚和熊掌”的兩難命題。厲以寧教授認為，資源總是稀缺的，在使用稀缺資源時，使資源的使用效率達到最優，這才是公平。一般對於發展中國家來說，教育資源是稀缺資源。政府對教育的有限投入與社會和個人對教育的日益增長的各種需求，總是一對難以解決的矛盾。在這種情況下，應當首先保證教育資源的使用效率達到最優，並在此基礎上兼顧教育公平。通過提高效率，從而達到更高水平上的教育公平。用一句話說：“效率是基礎，公平是原則”。
教育公平與效率也不是此消彼長的，而是相輔相成的。通過教育制度創新，可以在不妨害教育公平的前提下提高教育效率，或在不妨害教育效率的前提下增進教育公平，從而使教育公平與效率同時得到提高，我們希望政府能夠儘快建立適合我國國情的學校選擇制度，以解決我國基礎教育階段由“擇校”而引發的教育公平和效率問題，最終促進我國基礎教育的良性發展。
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