淺談規範地方政府債務的政策建議

　　地方政府債務伴隨中國經濟快速發展而迅速增長，近年來其發展規模開始引起各方關注。2014年中央經濟工作會議首次將防範政府債務風險列為首要工作任務之一，其中很重要的一方面就是地方政府債務風險。2013年12月30日，國家審計署釋出公告《全國政府性債務審計結果》簡稱《結果》，這項自2013年8月便開始的摸底工作意味著政府債務向透明化管理又邁進了一步。

　　地方政府債務特徵

　　地方政府債務規模：整體可控，個別風險，增長過快。《結果》表明，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務108859.17億元，負有擔保責任的債務26655.77億元，可能承擔一定救助責任的債務43393.72億元;簡單加總值為178908.66億元，與未公佈前各機構估計的16-20萬億元大抵相符。就其相對值而言，截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務合計額為190658.59億元中央94376.72億元;地方96281.87億元，佔GDP比重約為36.74%，低於國際通常使用的60%控制標準。因此，中國地方政府總體規模仍然在可控範圍內。

　　但是，地方政府債務規模有兩個突出特徵。其一，中國地方政府債務規模增長過快。截至2013年6月底，省市縣三級政府負有償還責任的債務餘額105789.05億元，較2010年增長38679.54億元，年均增長19.97%，這一增速顯然不可持續。其二，區域性地區和部分行業債務規模過大。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率超過100%。從增長和區域性角度看，地方政府債務風險仍需嚴控。

　　地方政府債務的過快膨脹，究其原因，分稅制改革造成了政府間事權和財權分配的不對稱，逐漸出現了“財權向上集中”和“事權向下轉移”的局面。

　　長期以來，我國中央政府對地方政府融資一直持謹慎態度，僅在巨集觀經濟因遭受外部衝擊而陷入低迷增長的特殊時期才會放鬆對地方政府的融資管制。

　　我國現行《預演算法》明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券。”為規避政策約束，融資平臺成為地方政府主要融資途徑：一方面是藉助融資平臺發行城投債，另一方面也經由融資平臺進行貸款。《結果》顯示，截至2013年6月底，融資平臺公司仍舊是地方性政府債務的最大舉債主體，其債務餘額為40755.54億元，佔當期政府負有償還責任債務的37.4%。融資平臺包含各種名目的公司，貸款專案名目也眾多。此外，為避開傳統的商業銀行貸款等間接融資渠道受到的限制，地方政府又轉向城投債、信託、信託貸款、委託貸款等其他融資工具。《結果》指出，部分地方違規通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借政府性債務2457.95億元;地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保3359.15億元;融資平臺公司等單位違規發行債券423.54億元。

　　地方債務資金投向：政府定位偏差，投資目標模糊。中國的經濟體制在由計劃經濟向市場經濟改革的過程中，政府定位的偏差卻難以立即糾正。政府代替市場主體進行大量投資可以被形象地成為“公司化”，然而其職能公司化必然導致其目標的多重和錯位。這首先體現在政府對微觀經濟直接的干預和參與，必然引起政府投資和民間投資的不公平競爭上：對於一些可以引入社會資金的公益事業建設，地方政府卻因為不願放開公用事業、國有企業的經營權而很少引入，甚至阻礙社會資金去參與這些公用事業的建設。

　　其次，行政目標和市場目標並不一致，甚至在很多地方存在衝突。市場以收益為標準，但是行政卻以政績為標準。長期以來，地方領導幹部考核機制以GDP增速為主要指標。投資是GDP增長的主要動力之一，因此地方政府必然倚重財政投資。當政府財力不夠支撐經濟的發展時，地方政府就會通過舉債來獲取資金。

　　就《結果》來看，截至2013年6月底，地方政府債務資金中，用於市政建設、交通運輸、土地收儲整理、科教文衛及保障性住房、農林水利建設等公益性、基礎設施專案的支出佔84.81%;剩餘12155.57億元被納入“其他專案”，佔地方債務資金總額12.01%。審計署並未通報“其他專案”的具體內容，但卻指出，一些地方和單位將債務資金違規投入資本市場、房地產市場，甚至修建樓堂館所。還有一部分債務資金，投向了高能耗、高汙染、產能過剩專案，以及低水平重複建設專案。此前，對36個地區的地方政府性債務審計報告特意指出一些地方政府“挪用”債務資金，共有378.16億元債務資金被用於非公益性、基礎設施專案，或用來歸還到期債務。

　　債務償還：隱性負債下的軟約束。首先，地方政府債務相應償還機制並不健全。以融資平臺為例，融資平臺作為地方政府債務的主要負債主體，主要承擔地方的基礎設施建設等公共產品投資。與國有企業相似，地方融資平臺既承擔經濟責任又承擔政策責任，當發生虧損或者債務償還不起時，地方融資平臺必然要求地方政府出面來解決問題。軟預算約束產生了道德風險，也鼓舞了地方政府融資。

　　其次，對於不能償還債務或舉債明顯超過償債能力的地方政府以及地方政府官員，中國目前缺乏相應的懲罰機制。比如，地方政府債務既和地方官員的政績考核無關，又與其工資收入不相關。此外，官員的流動使償債成為下一任政府官員的責任。對地方政府官員來說，償債基本沒有約束力，負債則成為集百利而無一弊的事情，於是，借新債還舊債也成為地方政府解決償債能力不足的辦法。上述因素直接導致了地方政府“重舉債而輕償債，能借則必借”。

　　地方政府債務風險

　　由於財政收入實際上為負債提供了隱性擔保，地方政府債務首先帶來了財政風險。其一，在地方政府進行被動式大規模投資的情況下，許多經濟效應甚微的專案上馬，銀行普遍認為政府信用度高，進而在發放貸款時審查不嚴，地方政府負債規模的擴張趨勢明顯。與此同時，財政收入並沒有以相應的趨勢增長，財政風險加大。其二，改革背景下政策開始轉向，例如，中央政府對產能過剩領域、房地產領域都加大了調控力度。一方面，這對融資平臺都造成了一定程度的衝擊;另一方面，土地財政作為財政收入的重要源泉，將很可能受到較大政策限制。

　　其次，地方政府債務可能引起金融風險。《結果》顯示，地方政府負有償還義務的負債中有50%以上的資金來源於銀行，若將其他金融機構包括進來，地方政府債務對中國金融業的影響將更甚。同時，《結果》指出，2013年和2014年到期債務分別為22.9%、21.9%，兩年需償還到期債務超過40%，這種集中兌付的情況使違約風險大大增加。集中兌付所反映的另一個側面即政府借款的期限錯配風險較高。政府借款往往用於大型專案，需要很長期限才能形成資產，產生收益，這與其較短的借款匹配程度較低，同樣意味著債務違約可能性的增加。另外，地方債務透明度低，相關法規不健全，貸款機構往往難以瞭解掌握地方政府財政收支的一些重要資訊，無法監控政府借款資金流向，極易產生大量債務還款來源不清晰、風險難以量化的弊病。

　　政策建議

　　通過上述分析可知，一方面，中國地方政府債務問題是長期積習而成，存在諸多問題，也蘊含一定風險;另一方面，當前中國仍處於城鎮化過程中，地方政府資金緊缺仍將是常態，地方政府債務仍然具有必要性。合理解決地方政府債務問題應該視其輕重緩急，採取具有針對性的短期、中期和長期政策。

　　就短期而言，必須加強對地方政府債務的控制和管理，對區域性地區和重點專案應當給予足夠重視。地方政府借債的審批制度並非一時可以改變，因此短期內必須完善審批制，加強地方政府債務規模增長的控制，規範對各級政府性借債以及債務支出的審批和監管。從淺層次來說，就是要量入為出，在保證財政長期可持續的情況下進行借債，從而對地方經濟形成適度支撐。從深層次來說，控制借債規模與債務資金投向直接相關，削減不必要的投資是控制債務規模的必然要求。因此應關注每一筆債務資金的用途和去向，使資金用在刀刃上。對於收益足以償還債務的專案和基本無收益的專案需要嚴格劃分，這樣才能減少財政的隱性擔保，從而減少浪費大量資金的形象工程。此外，根據債務資金的收入、支出、結餘情況及專案進度，分批次、分階段進行融資也不失為加強債務管理的良好方法。

　　就中長期來說，使以行政手段為約束的審批制轉變為市場約束是解決中國地方政府債務問題的根本途徑。首先，這就要求中國政府去公司化，明確其政府職能和目標，這與十八屆三中全會提出的明確政府和市場職能不謀而合。具體而言，就是要逐步完善幹部考核制，加強償債約束。目前，有關政策已經出臺：去年12月10日，中組部發布《關於改進地方黨政領導班子和領導幹部政績考核工作的通知》。《通知》弱化了GDP的作用，並首次將政府負債納入政績考核重要指標，強調要“強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急於求成，以及盲目舉債搞‘政績工程’”。這是一個較好的政策導向，但是相關的制度設計仍待出臺。

　　其次，可以賦予地方政府一定發債權。2011年，我國在上海、廣州、深圳、浙江進行了地方債試點，允許地方政府自主發行債券。但是，在實際操作上，地方政府發行市政債不能超過國務院批准的發債限額，發債資金須列入預算管理，而本息由財政部代為償還。因此，當前中國發行的市政債本質上與國債無異;既不能體現出不同地區發債主體的差異性，也不利於地方政府完善財政體系。此後的改革必須支援地方政府成為真正發債主體，這不僅有利於地方政府債務公開化，也利於讓市場來對市政債券進行優勝劣汰的篩選，加強地方政府債務的市場約束。當然，這是一個長期過程，首先需要建立地方政府資產負債核算制度，從而進一步建立地方政府信用評級體系;其次還需要市政債債券市場等相關配套設施的配合。

　　最後，要逐漸改革現行財稅體系。分稅制造成的資金缺口是地方政府舉債的重要動因，也是造成中央財政收入對地方政府債務兜底的主要原因。因此，一定程度上要匹配財權和事權，加大地方政府財政收入。從另一個角度來看，這相當於將地方政府的舉債和償債行為匹配起來，有利於改變隱性負債的情況，使地方政府成為真正的償債主體。具體而言，一方面要培育一定地方政府徵稅稅種，另一方面也要完善中央和地方政府財政轉移制度。