加快推進我國財政支出績效評價方式改革的政策建議
一、目前我國財政支出績效評價存在問題
財政支出績效評價工作是隨著財政支出效益理論的發展而發展的。從廣義看，目前我國各級人民代表大會對各級財政預算、決算的審查，各級審計機關和財政監督機構對財政資金的使用進行監督檢查等，都或多或少地涉及了評價財政資金績效的內容，但這些行為主要是以監督檢查為主要目的，還不能成為真正意義上的對財政資金的績效評價。從財政資金管理看，各級財政部門為了加強財政資金管理，也採取了一些績效管理的方法。從我國財政支出績效評價工作發展的現狀看，雖然已有初步基礎，但由於此項工作起步較晚，且缺乏系統性研究，仍不能適應我國市場經濟發展與財政改革的客觀需要。總的來看，我國的財政支出績效評價工作主要存在以下幾個方面的問題。
財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到必要的立法支援，而且要制度化、經常化。而我國公共投資部門雖然也提出要完善專案投資決策程式，對國家重點投資專案要從立項決策、建設決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理。但迄今尚未出臺全國統一的有關財政支出績效評價工作的法律法規，使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。
（二）沒有明確的管理機構
（三）未構建規範的指標體系
目前，各有關部門的財政支出績效評價主要是通過若干固定的財務、技術和工程管理指標進行全過程評價，評價側重於技術、工程和資金使用的合規性評價，對財政資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設定呈平面化和單一性特徵，並且缺乏一套建立在嚴密資料分析基礎上的科學、統一、完整的指標體系，不能滿足從不同層面、不同行業、不同支出性質等方面進行綜合、立體評價的要求。由於缺乏科學、規範的方法和指標，影響財政支出績效評價結果的公正合理性。技術性缺陷是我國財政支出績效評價工作發展緩慢的直接原因。
（四）支出評價內容不完整
由於我國財政支出績效評價工作缺乏科學、規範、合理的方法指標體系和健全的組織工作體系，使得財政支出績效評價工作內容不完整。一是側重於合規性評價，而忽視效益評價。從總體上看，目前各有關部門進行的財政支出績效評價工作帶有明顯的審計特徵，即重點稽核專案支出行為是否符合現行財務政策和國家有關規定。但往往忽視對專案效率或發展效益方面的評價，或由於評價指標設定不完整，不能進行專案的效益評價；二是評價物件僅侷限於專案本身，而忽視專案內外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及專案過程稽核和投資與回報的評價，而且包括各種巨集觀因素的評價，如投資的社會環境，包括政策環境和自然環境對投資行為的影響，以及投資行為對行業、社會及整個經濟執行的影響等。但目前的財政支出績效評價工作恰恰不包括這些內容，使財政支出績效評價工作不能達到為政府巨集觀決策服務的目的。
（五）支出評價結果約束乏力
由於財政支出績效評價工作體系不健全，缺乏法律規範，財政支出績效評價結果只是作為各有關部門專案建設檔案儲存，或作為有關部門加強新上專案管理的借鑑或參考，對於財政資金支出專案中的成績、問題與相關責任，對專案執行過程中的各環節責任人並沒有任何直接約束，不僅使財政支出績效評價工作流於形式，而且影響了財政支出績效評價工作的權威性，制約著財政支出績效評價工作的深入開展。
二、財政支出績效評價體系的改革取向
（一）劃分評價層次
根據開展財政支出績效評價工作的主體和客體的不同，可以將財政支出績效評價工作分為四類：財政支出專案績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。財政支出專案績效評價的主體通常是財政部門、專案實施單位及其主管部門，評價物件是財政支出專案的效益。由於財政支出專案是部門（單位）財政支出的重要方面之一，而且專案支出內容十分廣泛、專案間差異大、專案效益不確定性大，因此，對財政支出專案開展績效評價，對合理安排財政經費、提高財政資金效益具有十分重要的作用。單位財政支出績效評價的主體通常是財政部門和主管部門，評價物件是主管部門所屬二級和基層預算單位的財政支出效益。單位財政支出績效評價是部門財政支出績效評價的基礎，單位作為財政部門預算管理的基層單位，其支出效益直接反映為財政支出的總體效益，因此是財政部門預算管理的重要內容之一。部門財政支出績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府和財政部門，評價物件是各個政府部門（使用財政經費的一級預算單位）的財政支出效益。部門財政支出績效評價是財政支出綜合績效評價的基礎，是財政部門預算管理的重要內容之一。財政支出綜合績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府監督機構、財政政策研究機構等，評價物件是財政支出的整體效益，是部門財政支出效益的綜合反映。綜合績效評價物件具有整體性，其範圍可以是整個國家的財政支出，也可以是某一區域內發生的財政支出。根據我國財政管理級次可將財政支出綜合績效評價進一步劃分為國家財政支出效益綜合評價、中央財政支出綜合績效評價、地區財政支出綜合績效評價。地區財政支出綜合績效評價又可進一步劃分為省、市、縣、鄉四級財政支出綜合績效評價。上述評價工作分類具有明顯的層次性，並且共同構成財政支出績效評價體系，上述四類財政支出績效評價工作的關係可以概括為三點：一是目的相同，四類評價工作都以提高財政資金效益為目的；二是層次分明，專案支出績效評價是部門、單位評價工作的一個重要方面，部門財政支出績效評價是單位財政支出績效評價的總和，而綜合績效評價又要以部門財政支出的績效評價為基礎；三是差別顯著，專案支出評價是具體財政支出專案的社會效益和經濟效益的總體評價，部門、單位財政支出績效評價側重於財務管理效率評價，綜合績效評價是一種政策評價。
（二）建立評價制度
財政支出績效評價是一項涉及範圍廣、內容複雜的系統工程，無論是評價工作的組織實施，還是評價結果的具體應用都必須遵循一定的制度規範。首先，建立我國的財政支出績效評價體系的基礎是要研究制定《財政支出績效評價辦法》、《財政支出績效評價方法選擇及工作程式》、《財政支出績效評價指標設定及標準選擇》、《財政支出績效評價結果應用》等一系列統一的制度規範，對全國財政支出績效評價工作規則、工作程式、組織方式及結果應用等進行明確，並對相關行為主體的權利和義務進行界定等。其次，要在財政資金執行各環節建立財政支出績效評價制度。財政資金總是處於不斷運動過程中，在收繳環節，採取集中收繳方式明顯要比分期收繳具有更高的效率；在庫存環節，開展有效的現金管理可以提高資金效益與加強財政控制；在分配環節，預算目標數量化、分類細化有助於對財政支出進行監督和評價，還可清晰地衡量預算分配環節的成本與效益；在購買環節，實行政府採購制度可以取得分期採購方式下不可能取得的規模效益；在支付環節，採取電子化的集中式直接支付方法，是提高財政資金績效的有效途徑。因此，財政支出各環節上都存在績效問題，應該研究在財政資金執行各環節都建立財政支出績效評價制度。第三，要做好財政部門、預算單位、審計和財政監督機構、社會中介機構在財政支出績效評價工作中職責和業務分工的劃分等制度建設，以從多個方面強化和推進對財政支出績效的評價。
（三）用活評價手段
結合我國財政支出管理工作的特點與實際，科學合理地對財政支出進行分類是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎。在探討建立財政支出績效評價體系之前，首先應當對財政支出內容按照一定的標準和方法進行科學、合理的分類，建立一套科學合理的財政支出績效評價分類體系，作為財政支出績效評價工作開展的起點和基礎。分類體系實際上是要為財政支出績效評價工作的開展搭建一個重要的工作平臺。如果沒有一套完整的財政支出績效評價分類體系，財政支出績效評價工作將會出現十分複雜和混亂的局面。為此，必須建立適合於財政支出績效評價工作的分類體系。考慮到我國財政支出績效評價工作才剛剛起步，可以按財政支出的功能將單位和專案支出績效評價劃分為經濟建設、教育事業、科學事業、文化事業、社會保障、行政管理、國防、農林水、政府採購等九個大類，並且根據評價工作的具體情況可以在進一步細分的若干小類下開展評價工作。這種分類的好處是，與財政日常管理的習慣相適應，簡便易行，也便於基礎資料的收集。
（四）完善評價體系
根據我國的實際情況，財政支出績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結合、定量與定性相結合、統一與專門指標相結合的原則。我國財政支出績效評價的指標體系設定的目標就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標庫，這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴於在實踐中逐步完善和健全。根據財政支出績效評價的層次，在財政支出分類的基礎上，應分別建立財政支出專案績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。從指標的適用性角度考慮，各類指標均可劃分為通用指標、專用指標、補充指標和評議指標四種類型。並且根據指標的性質不同，可以將各類財政支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。
（五）制定評價標準
財政支出績效評價標準是指以一定量的有效樣本為基礎，測算出來的標準樣本資料，用來衡量和評價財政支出的績效水平。財政支出績效評價標準按照可計量性分為定量標準和定性標準，定量標準和定性標準又可根據標準的取值基礎不同，分為行業標準、計劃標準、經驗標準和歷史標準四種類型，按照時效性可以分為當期標準和歷史標準，按照標準形成的方法可以分為測算標準和經驗標準，按照區域可以劃分為國際標準和國內標準。此外，還可以分為政府標準、社會公眾標準以及民間機構標準等。財政支出績效評價標準是準確衡量績效的尺度，標準的正確選擇對財政支出績效評價結果具有較大影響，評價標準的制定既是財政支出績效評價體系建立的主要環節，也是財政支出績效評價具體工作所面臨的一個重要工作步驟。在我國要全面推行財政支出績效評價工作，除要建立科學、合理、規範的指標體系外，還必須要對財政支出績效評價的標準進行總體規劃設計，研究指標與標準的對應關係，研究不同評價物件的標準選擇，通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準資料，在條件成熟時要研究建立績效評價標準資料庫。標準並非是固定的和一成不變的，會隨著經濟的發展和客觀環境的變化不斷變化，因此，如何建立和維護更新標準庫也是一項非常重要的工作。為提高有關評價標準的權威性，財政部門及有關部門可以效仿企業績效評價，定期釋出有關評價標準。一般來講，評價財政支出的經濟效益指標都可以表示為成本效益的比例，收益、成本的具體內容視不同效益指標而異；評價財政支出社會效益指標的標準往往由於支出專案涉及不同的經濟和社會領域而各不相同，為此在財政支出績效評價標準體系的研究中，財政支出所產生的社會效益指標的量化標準就成為一個關鍵環節。由於不同性質的財政支出，在政府活動中所起的作用和目的不同，要衡量和判斷這些支出的績效須對應不同的評價指標，而財政支出績效評價的標準則要根據評價的具體目標、組織實施機構、評價物件來確定。
（六）編制績效預算
財政支出績效評價實施難度較大的主要原因是涉及一些團體的既得利益，因而，在制度體系的整體設計上，就應該充分認識到其實施的難度，選準推進財政支出績效評價體系改革的突破口，從而保證財政支出績效評價體系充分發揮作用。財政支出績效評價貫穿於財政支出安排和實施的全過程，在財政支出管理的各個環節中，從績效預算編制入手開始構建財政支出績效評價體系是應用績效評價理念的一個良好切入點。在具體的績效預算編制過程中，要結合預算支出管理實際，在各績效預算的各主要環節加強制度約束。如結合部門預算的編制程式，各預算部門首先要進行自我評價，在這個環節需要對各部門明確支出責任，建立獎罰措施和資金追蹤返還制度。各部門要對影響財政支出績效的因素進行定義、識別、衡量和預測，並對要實現的目標進行評價，制定科學、合理的支出計劃，這是提高財政支出績效的前提。各部門應憑藉接近財政支出實際活動的優勢，集中第一手的資料和資訊，在編制本部門支出預算草案時進行科學的專案評價；在各級財政部門的預算審查環節，要建立嚴格的績效預算審查制度，通過加強對預算支出績效的稽核、評價及綜合平衡，對績效差、不合法、不合理、不科學的部門預算支出計劃予以調整；財政部門要建立預算執行過程的績效跟蹤檢查制度，在提出公共預算時要設有與該支出對應的效果指標；在預算執行的中期報告中要對比資金的使用與績效，在決算時要報告最終的資金績效情況，並對各部門的財政支出進行橫向的成本效益分析，找出不同單位或部門專案間成本效益差異的原因，為以後支出決策提供依據。
（七）創新評價方法
良好的財政支出績效評價方法是財政支出績效評價體系重要組成部分，對財政支出績效評價結果的準確性具有決定性影響。目前理論界提出了成本效益分析法、最低成本法、綜合指數法、因素分析法、生產函式法、模糊數學法、方案比較法、歷史動態比較法、目標評價法、公眾評判法等多種方法。其中，比較法、因素分析法、公眾評價法和成本效益分析法已經被《中央部門預算支出績效考評管理辦法（試行）》所採納，應用到實踐中。在市場經濟條件下的公共財政體制框架中，社會效益評價是財政支出績效評價的重點內容，而現有評價方法中，能夠簡便、精準地評價財政支出社會效益，滿足財政支出績效評價工作實際需要的方法還有待於進一步研究。今後在財政支出績效評價的方法研究上，要著眼於增加政府工作與財政資金管理的科學性與公開性，提高政府理財的民主性和社會參與性，深入研究公眾評判法等適用於社會效益評價的基本方法，按照民主、科學、簡便、精準的原則創新績效評價方法，引入聽證會制度，創新績效評價的方法體系，構建財政支出績效評價方法體系。
（八）完善配套措施
作為支出管理改革的重要一環，財政支出績效評價體系的應用效果，在很大程度上受各項相關配套改革措施的影響。為加快推進財政支出績效評價體系的構建，要抓緊完善三方面的配套措施。一是科學界定財政支出的範圍，嚴格按照公共財政框架要求，解決財政支出“越位”和“缺位”的問題，財政資金在退出競爭性投資領域的同時，要及時彌補市場失靈，切實提高對社會公共產品的保障能力，從而使財政支出績效評價體系始終保持正確的服務方向。二是適當控制財政支出規模，經濟社會事業的協調穩定健康發展需要財政資金的有效投入，但從經濟建設工作實踐看，財政支出增長過快，在有效刺激經濟發展的同時，也給政府帶來了沉重的債務負擔等負面影響，為此，在市場經濟體制建設過程中，要注意通過壓縮政府執行成本等方式來減少財政支出規模，比如採取職務消費貨幣化、公車改革和機關後勤市場化等手段，有效控制行政成本內生性增長，減少財政支出績效評價體系應用的複雜性，降低財政支出績效評價體系應用的難度。三是推進政府收支分類改革，調整支出結構。政府收支分類體系包括收入分類、支出功能分類和支出經濟分類三部分，可以從財政收支方面清晰反映政府職能活動，對包括財政支出績效評價體系在內的各項財政改革都有重要促進作用。加速推進政府收支分類改革對能夠為財政支出績效評價體系的構建提供堅實基礎，減少績效評價體系實施的難度。而且，從預算科目看，近25％的支出科目用於反映經濟建設的內容，而文化、教育、科學、衛生等社會性支出僅有一個科目籠統反映。從資金投入看，經濟建設支出佔整個財政支出的比重仍然偏高，社會性投入比重仍然偏低。今後在支出結構調整中，要注意處理好支援經濟建設和提高公共支出水平的關係，既為公共財政體制轉型創造條件，也為財政支出績效評價體系的應用提供廣闊空間。
（九）設立評價機構
財政支出績效評價機構是財政支出績效評價體系的工作主體，為了改變目前我國財政支出績效評價工作零碎渙散，缺乏獨立性和權威性的狀況，使財政支出績效評價工作制度化、規範化和法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監督和制約，應在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構，對全國財政支出績效評價工作實施統一管理。同時，在各政府部門設立專門的績效評價機構，按照全國統一的財政支出績效評價體系的有關要求組織做好本部門、所屬單位以及財政支出專案的具體評價工作。鑑於財政支出績效評價對財政支出管理的監督作用，必須賦予工作機構及相關人員以必要的職權，如在資訊查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權力。
完善稅收政策促進經濟和諧發展