現代農村社會保障制度建設的初步探討

　　一、建設農村社會保障制度面臨的特殊性

　　這種特殊性主要是指與城市居民的社會保障制度相對比而言的，當然並不是所有的城市居民都公平的享受到全部的社會保障福利，但明顯的是，目前農村居民基本被排斥在現代社會保障體系之外，公共財政的陽光沒有照耀到廣大的農村。秦暉在《十年滄桑——東歐諸國的經濟社會轉軌與思想變遷》中指出，一項社會制度，既為人民提供保障，同時又必然設定束縛；人民的選擇在於接受保障和束縛的程度。我國的農民傳統上是高度束縛而幾乎無保障，就是說我國自古至今從來就沒有系統的針對農民的社會保障制度，當然需要特別說明的是，政府歷來都安排農業方面的財政救濟支出，但這種危機防護和救濟與現代系統的保障制度相比明顯不是一個範疇。可以說，我國目前的社會保障體制適應的是“二元制”經濟結構。鄭學檬在《簡明中國經濟通史》中論證出我國經濟“二元”特徵出現於19世紀中期，此後百年時間內，我國沒有任何社會保障體制可言。新中國成立後，我國逐步建立起城市社會保障制度而農村居民至今仍被排除在外，這就是我國農村社會保障制度的特殊性所在。

　　二、我國農村社會保障制度目標及模式選擇

　　我國農村居民由於傳統上“以家庭為中心，自給自足”，在經濟活動中生產、分配、交換、消費各個環節都體現出以家庭為社會基本單元的傳統特徵，而新中國成立後通過從農業部門積累的資本支援我國工業部門的建立和發展。因此，在這種特定歷史條件下，是不可能建立起對農民的社會保障體系。進入21世紀後，我們可以肯定地說，我國已經進入工業返哺農業的時代，農業和農民對我國工業化的歷史貢獻已經完成，無論從政治穩定、經濟結構調整，還是從國民待遇的公平等各個角度，都需要我們認真考慮農村社會保障問題。結合上文提到的特殊性，即初始值為零的農村社會保障，我國應該很容易地建立起符合國情的農村保障制度，但如論證不充分，倉促上馬，出現問題後再修修補補，改革的代價將大得多。

　　我國農村社會保障制度最終目標應該是，向全體國民提供無差別的保障和福利。那麼是否我們現在就著手建立針對農村的全面的保障體系呢?從開始建立這項制度到基本完善需要多長時間?這就需要考察各項制度在現存的“二元經濟結構”下對農村居民的適應性。

　　以農村社會養老保險制度為例。現在我國實行的是以土地延包30年不變、農民以存量土地進行生產和消費、取消各種針對農民的農業稅費進行休養生息、家庭養老的政策***以下簡稱“土地延包政策保障機制”***，這項政策正逐步發揮其積極作用。這項政策出現問題的時間，或者說現代農村社會養老保險制度引入的時間，在假設我國社會穩定、經濟穩步發展的大前提下，就要從農村居民的人口結構的角度來分析。除少數民族地區外，我國農村人口生育政策基本上是夫婦雙方只生育一個男孩或先生育一個女孩的才批准生育第二胎。假設：***1***農村男女人口性別基本平衡；***2***分析基期以2003年農村稅費改革以後；***3***不考慮發達農村經濟體的情況。

　　那麼從20年後開始，一個農村家庭需要供養的是4位老年人口。這時我國面臨的問題，第一是農村家庭供養負擔能否承受；第二是即使經過20年的積累能夠自我負擔，一個家庭負擔4位老年居民的支出，必然帶來消費性支出排擠農村投資性支出的問題；引出的第三個問題是，全國農村面臨人口老化帶來的整體性負擔加重，即使從現在開始強化目前的農村社會養老保險模式，強制農民全體參加農村社會養老保險，加大投保額度，農村老年居民的最終保障額度不過就是其歷年投保額與利息之和，需要破解的困局即農村投資性支出下降的問題仍然存在。要解決這一問題，需要政府改革當前的農村社會養老保險制度，測算出農村因為實行這一制度帶來的淨投資增長缺口並逐步予以彌補，但最終的方向是實行全體公民同等的社會養老保險制度，當然這取決於“二元經濟結構”的解決程度。排除以上 ***1***、***2***項假設後，農村除了出現一個家庭負擔4位老年居民的狀況外，還將出現為數眾多的單身家庭，使得分析的結論更為嚴重，而且關乎社會穩定問題。第***3***項假設則為我們全面實施農村社會養老保障制度提供了實證分析的條件。

　　從以上以農村社會養老保險制度為例的分析中，我們可以得出的基本結論是，即使在目前政策的積極效應下，政府應從現在開始著手逐步實施農村社會保障制度，選準突破口予以推進，促進“三農”問題逐步解決，最終建立起全體公民公平的社會保障制度。

　　三、農村社會保障體制對我國改革和發展的影響分析

　　社會保障對經濟的影響，正如哈維·羅森在他的教科書《財政學》中提出的，有財富替代效應、退休效應和遺贈效應；費爾德斯坦通過對 1929-1976年美國資料進行計量分析，估算出社會保障財富變數乘數為0.018，意指社會保障財富的增加將使消費增加，儲蓄減少，部分造成美國資本不足。我國社會保障體制的特殊性，即城市居民社會保障體制的不完善和農村居民的幾乎為零的體制，對於整體國民經濟的影響而言難以進行經濟計量。農村社會保障體制作為整個社會保障體制的一部分，對於我國改革與發展的影響可以從以下幾個方面考慮：

首先，分析目前的“土地延包保障機制”。應該說這一機制為我國建立農村社會保障體制贏得了時間，對國民經濟的影響主要體現在農村自主投資的積累以及農村勞動力的“蓄水池效應”上。這一效應是指當國民經濟快速發展時，如果勞動力市場需求旺盛，農村潛在的失業人員溢位到第二、第三產業的勞動力市場，形成特殊的“農民工”群體，正是這一群體為我國經濟發展提供了巨量的廉價勞動力；而當經濟景氣指數下滑時，該群體部分人員則可迴流到農村，實現最低就業和社會穩定。從這個意義上看，“土地延包保障政策”保障機制除提供農村基本養老保障外，還部分提供農村失業保障。事實也證明了“土地延包保障機制”對我國經濟發展有正的效應。

　　其次，分析農村社會保障體制對我國改革的影響應以實踐為主。理論上可以以建立目標模式來進行。這一目標模式假設在農村實行全面的社會保障制度，對我國經濟產生怎樣的影響；如果難以推行或者產生負面效應，實施部分農村保障制度是否可行。正如哈耶克在《個人主義與經濟秩序》一書中批判“偽個人主義試圖運用個人理性的力量設計最優制度並取得最優結果”那樣；脫離我國當前經濟社會的現實，憑空杜撰出一套制度框架並論證其是否可行，這一情況也應儘量避免。一個可以借鑑的例子是前蘇聯。1966年前蘇聯全面推行集體農莊的保障體制後，前蘇聯農民享受到了全面的社會保障，但後來成為農村改革的巨大阻力，俄羅斯至今農業生產沒有起色就有這方面的原因。如同我國建立起了針對國有企業職工的保障體制後，國有企業改革的過程由於受職工因素的困擾舉步維艱。可行的方法應該是關注目前的實際問題，通過“解決舊問題—產生新問題—解決新問題”這一實踐，逐步找準建立農村社會保障的思路，否則脫離農村經濟結構實際而試圖建立全面的農村社會保障體制，必將成為將來農村體制深層次改革的羈絆。上文分析了在土地延包30年的政策下，目前的農村養老保障政策機制仍能適應當前我國的農村情況，而農民與城市居民相比，看病更難、看病更貴已經成為一個嚴重的社會問題。因此，選擇農村醫療衛生保障體制改革作為建立農村社會保障體制的突破口是合理的，當前的政策是建立農村合作醫療試點工作。

　　再次，分析農村社會保障體制對我國改革的影響應關注農村居民的個人決策行為。以農村醫療衛生保障體制改革為例，改革的成功與否除了考慮國家醫療衛生體制改革的約束條件外，必須考慮農村居民的個人決策，如逆向選擇、道德風險等問題。從一些試點地區情況看，儘管採取引導性的政策，每位農村居民年保費額為50元，由國家財政負擔20%，縣級以上地方財政負擔40%，農村居民個人負擔40%，保障覆蓋面在擴充套件過程中仍存在很大阻力。假設某行政村有A、B 兩戶居民。A居民預期自己在將來的某一時段內身體健康，醫療消費支出為零；B居民經檢驗需要醫療衛生服務，醫療消費支出較大。在實施農村合作醫療改革的情況下，兩戶居民從自身情況判斷，A需要交納40%的保費額而預期醫療消費支出為零，A戶基本選擇暫時不參加合作醫療；B則面臨較大的醫療消費支出而負擔較重，享受合作醫療保障的期望強烈，出現逆向選擇。由於同在一個行政村內，A即使不知道B的情況，A也會處於自身利益作出理性判斷，即A的保費被用於其他類似B居民的支出，A更不會參加合作醫療。因此，農村合作醫療改革初期農村參加保障人數等於已經患病的人數。面臨這種狀況，有的試點區試行全面強制的做法而遭到部分農村居民的消極抵制；有的試點地區採用了迂迴的辦法，從糧食補貼劃出應交保費部分，其餘與農民再進行結算，這樣保障覆蓋面擴充套件較大，但仍未全面涵蓋。新的問題又已出現，即有限的保費額度與潛在的無限醫療消費支出慾望。農村合作醫療的主體服務機構是各鄉鎮的衛生院，參保的農村居民A原來僅需幾元錢的片劑就能治好的感冒，現在則儘可能的用完他的保費額度；而B雖解決了看病貴的問題，但醫療保障使其醫療費用支出增加了；各鄉鎮的衛生院處於自身利益，迎合了A、B醫療消費支出擴大的慾望。A、B兩戶居民與農村合作醫療的主體服務機構都出現了道德風險問題。這也正是全國醫療衛生體制改革的需要解決的重要問題，而可怕的是這一問題將隨著農村合作醫療的推行而波及農村。面臨基金餘額出現不足的可能，合作醫療管理機構最終採取限額消費、重病保障的控制策略。這樣雖然解決了因病致窮的問題，但A類農民參保的積極性下降，合作醫療的也效率降低了。最終來看，國家負擔了農村居民60%的醫療保障支出，引入農村合作醫療使農村居民增加了60%的醫療消費支出；鄉村衛生服務機構收入增加，農民看小病難的問題緩解，而看小病貴的問題將逐步出現，看大病貴的問題由於國家醫療體制改革仍未徹底完成而仍然存在。可以說，農村合作醫療改革只是農村醫療保障體制的前奏，其最終走向仍需要加以時日才能清楚。

　　總之，建設全面的農村社會保障體制絕不是一個一蹴而就的問題，也不僅僅是一個制度設計問題，而是要在現有農村經濟結構主導下的保障機制中，逐步推進和演變，相輔相成，最終建立起適合我國農村的現代社會保障體制。