地方立法權擴容利弊

　　我國目前有49個城市享有地方立法權。以下是小編為你整理的，希望大家喜歡!

　　中共十八屆三中全會提出：“逐步增加有地方立法權的較大的市數量。”中共十八屆四中全會亦明確提出：“依法賦予設區的市地方立法權”。十二屆全國人大會第十次會議初次審議通過的《立法法修正案***草案***》更是擬將過去49個較大的市才享有的地方立法權擴大至全部282個設區的市。從49到282，地方立法權擴容的步子邁得太大。

　　地方立法權緣何大幅度擴容，其原因諸多：譬如社會治理的需要。隨著社會經濟的發展，需要治理的事務越來越複雜，對規則治理的要求急迫。由於沒有地方立法權，不少城市往往依賴“紅標頭檔案”進行社會治理，雖滿足了一時之需，但其治理的主觀性、隨意性、變動性極大，城市自身發展嚴重失序;再如發揮中央和地方兩個積極性的需要。通過授予地方立法權，給予地方試錯的更大制度空間，即對於地方“摸著石頭過河”正規化的改革，在全國性立法尚未成熟之際，地方性立法可使其改革舉措於法有據。賦予更多的設區的市以地方立法權，其積極效益不可否認，但其中存在不少憂慮之處亦值得我們關注，尤其是在短時間內迅速增加享有地方立法權的城市數量。

　　首先，地方立法權擴容謹防“法盲立法”。當前大多數設區的市，不論是組織機構還是人員素質皆難以擔當地方立法的重任。目前享有地方立法權的49個城市，包括直轄市、省會城市、經濟特區所在地城市等等，其一般經濟文化比較發達，人大會的組織機構比較健全，會委員或人大代表的素質相對較高。而此次擬新擴容的設區的市，其不僅大多沒有專司立法的專門委員會或者是工作機構，會組成人員中法律背景出身的比例極低，熟悉立法理論與實踐的人才幾乎缺乏儲備，在此種情況下，未經任何試錯即輕率開啟地方立法之門，其後果委實難以想象，此種後果在實踐中最突出的體現可能便是地方性法律簡單拼湊乃至直接抄襲上位法。

　　其次，地方立法權擴容提防地方保護主義法律化。賦予更多的城市以地方立法權，雖能在一定程度上促使地方積極性得以發揮，但地方黨委、政府藉助地方立法權以加強其地方保護主義和地方利益的擔憂亦絕非杞人憂天。立法是一項妥協的藝術，也是權力配置合理下的利益表達、意志設定過程。享有立法權主體的行政層級越低，其與具體公民、企業、社會組織的利益糾葛越緊，對公民和社會權益的損害就越大，因此享有地方立法權主體過多過濫，定會助長地方保護主義、本位保護主義的盛行。通俗地講，便是所謂的“屁股決定腦袋”，享有地方立法權的城市難免不將自身的利益“塞進”地方性立法當中，使其地方保護主義在“法律化”的掩飾下顯得“名正言順”，尤其是在地方立法公眾參與制度、地方立法監督制度尚未完善的情形下，此種擔憂表現得更為突出。

　　再次，地方立法權擴容避免危及法制統一。我國作為單一制國家，法制統一的意義尤為重大，維護社會主義法制的統一和尊嚴更是作為一項憲法原則。又由於我國地域遼闊、民族眾多，各地之間在經濟、文化方面的差距較大，為此形成了多層次的立法體制，除國家層面的立法外，部分地方亦可進行立法。但地方立法權的迅速擴容，在一定程度上會挑戰我國法制的統一。具體有二：一是某些地方在立法之時，有意或者無意地突破中央與地方之間的立法許可權，或是地方在國家立法已有規定的情況下制定與之相悖的地方性立法。如轟動一時的“洛陽種子案”所涉及的《河南省農作物種子管理條例》便被認為違反了作為上位法的《種子法》。二是地方立法原本符合上位法的規定，但由於上位法立、改、廢活動較為頻繁，而地方性立法由於諸方面的緣由未能及時進行相應的調整，如此一來便出現了地方性立法與上位法相牴牾的情形。尤其在活化的違憲審查制度和司法審查制度闕如的情況下，地方性法規依法又是司法裁判必須援引的依據，地方立法權主體的率爾擴容弄不好會顯在或潛在地助長司法的地方化。

　　誠如上述，地方立法權擴容背後的原因諸多。賦予更多的設區的市以地方立法權，即便有諸多積極效應和客觀需要，但真得如《立法法修正案***草案***》那般急劇增加享有地方立法權的城市數量?答案應是否定的。其中最關鍵的理由便是：探索型改革基於降低試錯風險和改革成本的需要，往往趨向於“分步走”的改革路徑。於此層面而言，分批賦予設區的市以地方立法權或許更為穩妥與合理，當然賦予地方立法權的條件可不如批准“較大的市”那般苛刻，《立法法修正案***草案***》對此所做的制度設計可謂合理，其規定：“前款規定的其他設區的市，開始制定地方性法規的具體步驟和時間，由省、自治區的人民代表大會常務委員會根據本省、自治區所轄的設區的市的人口數量、地域面積、經濟社會發展情況等因素確定”。

　　地方立法權擴容的考慮舉措

　　第一，委託第三方起草地方性立法草案。在現有的體制之下，法律草案往往由行政機關或是人大有關機構直接起草，此種作法自有其優勢，但由此導致的後果有二：一是由行政機關起草法律草案，立法草案難免不受部門利益的影響。試舉一例，在交通管理領域的地方立法過程中，實踐中通常是由政府交通管理部門負責起草法律草案，如此一來，交通管理部門既是遊戲規則的制定者，亦是遊戲的參與者，這不僅直接造成了立法的不公，並間接導致了執法的不公。基於此，委託中立的第三方起草法律草案，在一定程度上可以避免部門利益對立法的挾持與干涉。二是委託第三方起草法律草案可以避免“法盲立法”的窘境。因為受委託的第三方大多是高等院校、科研機構等，其通常具有立法所需的專業性知識。十八屆四中全會亦提出：“探索委託第三方起草法律法規草案”，在過去的地方立法實踐中類似的舉措亦不在少，1993年通過的《廣東省經紀人管理條例》即為我國首次委託專家學者起草的法律草案。但此項制度的建立尚存諸多問題有待明確與解決，譬如第三方選擇的方式，是直接委託還是公開招標抑或是其他方式;如何確保第三方不受相關機關的牽制，如何實現第三方不偏不倚地起草法律草案;如何避免第三方起草法律草案制度步法律草案徵求意見制度的後塵，即使第三方起草法律草案不至於流於形式，法律草案符合立法者的利益時就採納，不符合其利益時便棄之一旁。

　　第二，健全對地方立法權的監督機制。為了避免地方立法權的濫用，有效的監督勢不可缺。此種監督無外乎事前與事後兩種主要形式，前者主要指的是地方性立法生效的前置程式，譬如我國《立法法》要求較大的市的人大及其會制定的地方性法規須報省、自治區的人大會批准後方可施行。後者則是對既已施行的地方性立法進行合憲性、合法性審查，並對其中違憲、違法的地方立法予以撤銷，我國《憲法》、《立法法》對此均有所規定，但該制度設計在實踐中並未能取得預期的效果。現如今，隨著地方立法權的擴容，地方立法的數量勢必增加，違背上位法的地方立法的數量同樣會隨之增加，在此情形下，若上述審查、撤銷制度依舊處於“冰凍”狀態，其後果不言自明。於此層面而言，欲使地方立法權擴容不至於遭到濫用，對地方性立法的審查與撤銷制度無疑需要“解凍”。

　　第三，劃定設區的市在進行地方性立法中的許可權。在立法體制中，許可權劃分的方式有二：一是負面清單的模式，即只要不屬於國家立法權的專屬範圍，地方皆可進行立法;二是正面清單的模式，即唯有明確授權的事項，地方始可進行立法。二者各有優劣，我國現行《立法法》便是第一種模式，即《立法法》第八條規定的事項為國家立法權所專屬，除特別授權外，不容許由法規、規章等進行規定，其中諸如犯罪和刑罰等內容甚至不允許進行特別授權。為防止擴容後的地方立法權出現尚難以預期的濫用，對設區的市的地方立法權可通過正面清單的方式予以限制，即在保障這些地方擁有城市發展所需的立法許可權的同時，又不至於為地方性立法僭越國家立法創造“條件”。《立法法修正案***草案***》對其許可權的規定為：“較大的市制定地方性法規限於城市建設、市容衛生、環境保護等城市管理方面的事項。”需要進一步研究的是：《立法法修正案***草案***》對立法許可權的限制是否溯及過去已享有地方立法權的較大的市，如何使立法法有關較大市的規定與憲法相關規定對接?此外，尚需要指出的是此許可權並非一成不變的，可根據實際情況進行相應的調整。

　　在相當長一段時間內，地方立法權僅僅是少數較大的市的“專利”，自1993年國務院批准江蘇蘇州、徐州成為較大的市之後，批准工作隨即暫停，這便意味著享有地方立法權的城市限於既有的49個城市。但地方立法權下放暫停的21年乃是我國改革向縱深發展的關鍵時期，法律規則的缺失與改革的不斷推進形成了鮮明對比，在此背景之下地方立法權的擴容提上了日程，從十八屆三中全會到《立法法》自實施以來的首次修改再到十八屆四中全會，其皆表明要賦予更多的設區的市以地方立法權。地方立法權擴容自有其積極效應，但與之相伴隨擔憂亦絕非多餘，這便要求我們認真對待地方立法權的擴容，因為時機不成熟的改革不僅欲速則不達，甚至可能播下龍種收穫跳蚤。