論政府預算的法治性論文

        政府預算是按照一定的法律程式編制和執行的政府年度財政收支計劃，是政府組織和規範財政分配活動的重要工具，在現代社會，它還是政府調節經濟的重要槓桿以下是小編為大家精心準備的：論政府預算的法治性相關論文。內容僅供參考閱讀!

　　論政府預算的法治性全文如下：
 

　　【摘要】本文否定了僅以計劃性來概括“政府預算”的傳統觀點,指出“計劃”僅是政府預算的關鍵形式,而經濟性也非政府預算的實質,唯有“法治性”才是政府預算的基本內容和活的靈魂,是區別於任何其他財政範疇的根本性質。它由市場經濟所決定,市場和資本通過政府預算的法律權威,直接控制了政府的經濟命脈,使得政府活動必須符合其根本利益。我國現有的政府預算制度離法治性要求還有很大的差距,為此必須強化我國政府預算的法律性、計劃性、歸一性、公開性和政治程式性。

　　【關鍵詞】政府預算;法治性;市場經濟

　　【論文正文】
 

　　政府預算,過去通常稱為國家預算。[1]法治性是政府預算活的靈魂,是政府預算的精髓和要意所在。市場經濟從根本上決定了政府預算所具有的法治性內容。在市場取向的經濟改革中,必須嚴肅政府預算的法治性,並用以約束政府的財政活動。至今為止,我國政府預算儘管具有法治形式,但並無實質內容,有法不依導致了我國財政工作的極度紊亂狀態。它嚴重地危害著我國財政的正常執行,如任其發展還可能毀掉我國的改革大業。因此,認清政府預算的法治性質,並遵循其要求改革我國的政府預算制度,是有著重大現實意義的。否則,不管人們採用怎麼樣的努力,要解脫我國財政於目前的極度困難狀況之中是不可能的。本文將對此問題給出自己的分析和看法。

　　一、“計劃”僅是政府預算的關鍵形式

　　我國關於政府預算有代表性的看法主要有:一認為政府預算就是“國家制定的年度財政收支計劃”[2]。這是認為政府預算就是“財政計劃”;一認為政府預算“是國家實現其職能的基本分配手段,是有計劃地籌集、供應資金,制約經濟結構與比例、速度,滿足社會主義現代化建設需要的重要工具,反映著主要的財政分配關係。從計劃管理財政收支角度看,國家預算就是國家的基本財政計劃,其收支是國民經濟計劃的重要組成部分。”[3]這是認為政府預算既是“財政計劃”又是“分配關係”。兩類看法都認為政府預算是政府收支計劃,但它們的分歧在於:政府預算除了“財政計劃”之外,是否還是一種“經濟關係”?前者的答案是否定的,而後者則是肯定的。

　　認為政府預算僅是財政計劃的看法有著充分的歷史和現實依據。從歷史看是封建君主被迫編制年度財政收支計劃,從現實看則是近現代政府每年都編制、執行和稽核財政收支計劃,而形成了一種新財政範疇。英語稱該範疇為“Public Government Budget”。其中Budget表示如何使用並籌集相應錢款的計劃,冠之以Public或Government,即表示政府財政計劃。該詞中譯為“政府預算”,取中文“預算”一詞的預先計算與安排控制未來經濟活動的財務計劃之意;加上“國家”一詞,就是表示財政計劃。這就鮮明地概括了該範疇的計劃性特徵。可見,將政府預算定義為財政收支計劃是有其正確性的。但如進一步考查則可看出,僅從計劃角度是難以正確概括和把握政府預算的性質與內容的。

　　財政作為國家或政府的分配活動,其收支規模是巨大的,因而總需要依靠某種計劃來安排和規範。完全沒有計劃而放任自流的財政活動是不可思議的,即使是自然經濟時期的財政也如此。

　　平頭老百姓居家過日子尚且需要某種計劃,更何況君臨天下的君主呢?我國古代早已存在財政計劃現象,人們還由此得出政府預算不遲於周朝就已出現的結論。[4]可見,財政活動與財政計劃總是不同程度地相共存的。但由此得出政府預算早已產生的結論則有失偏頗,因為那實際上是將政府預算等同於財政了。這無異於取消政府預算範疇。

　　為此,存在著不同觀點是自然的。“在資本主義社會以前的階級社會,統治者個人的財務收支活動和國家財政的收支活動很難嚴格地區分。因此,不可能有完整、系統的國家財政管理制度。另外,在商品貨幣關係尚不發達的國家財政分配中,不可能有事先進行詳細的收入和支出的計算,在組織收入和支出的工作方面,也不可能有一定的程式和手續,而且封建統治階級國家的各級機構在財政活動上所處的地位也是不明確的。因此,當時尚未形成政府預算制度,即使有些個別的預計收支,也不能叫做國家預算。”[5]在這裡,除了收支計劃外,諸如完整系統的財政管理制度、事先的詳細計算、一定的程式和手續以及確定國家各級機構的財政地位等,都被認為是政府預算必不可少的內容。

　　筆者認為這一看法是正確的,“計劃”僅是政府預算的關鍵形式,但不反映其典型內容和根本性質。
 

　　二、法治性是政府預算的根本特性

　　正是由於“計劃”僅是政府預算的形式,所以人們在定義“政府預算”概念時,往往還要對其內容加以說明。對此,我國財政理論強調政府預算的經濟性,而西方財政理論強調政府預算的法治性。

　　政府預算最初產生於封建社會末期的西歐,它伴隨著資本主義市場經濟在西歐的產生、確立和發展而逐步形成並鞏固下來。計劃是政府預算直觀的和鮮明的表現形式,全面、系統和完整的計劃,是這一財政範疇的重要特徵。到了社會主義社會,由於政府預算這一特徵與計劃經濟的根本特徵相一致,使得此時的政府預算不僅沒被否定,反而被充分利用了。即不僅其計劃形式被繼承,而且其計劃作用還被髮揚光大。它不僅繼續是政府安排自身收支的計劃手段,而且還是國家以指令性計劃直接配置社會資源的財務手段,從而具有了直接作用於經濟的“經濟性”。

　　但經濟性難以正確把握政府預算的內容和實質。任何財政活動都體現為是一種分配關係,都不同程度地作用於經濟活動,只不過計劃經濟時期政府預算對於經濟的作用極為突出和醒目罷了!這樣,以經濟性來界定政府預算的內容和實質,仍然是不完整和不嚴密的。

　　在西方財政學中,政府預算通常定義為政府編制的財政年度的財政年度收支計劃。“預算在英國每年由財政大臣提交給議會,或在美國由總統提交給國會,它包含著一攬子公共支出計劃及下一年度的稅收立法。”[6]

　　西方的政府預算具有以下性質和內容:

　　1計劃性。作為政府的基本財政計劃,政府預算依據政府的施政方針編制,財政收支必須由預算安排並遵照執行,不得超越和違背計劃行事;

　　2法律性。政府預算通過相應的法律程式確立,既受到法律的約束和限制,其本身又是國家法律的組成部分,具有法律的權威性。違反政府預算是違法行為,將受到法律的追究和制裁;

　　3歸一性。除某些特殊款項,所有的財政收支都必須納入政府預算,以確保社會公眾和議會對政府及其財政活動的約束與監督。而那些特殊款項也必須由議會的法律授權才行,否則也將是違法的;

　　4政治程式性。政府預算的審議和批准許可權屬於立法機構,它通過一系列嚴格的政治程式來完成。即政府預算從草案提出、通過、執行、調整到決算的全過程,都在既定的政治程式監督和約束下進行,要改變該程式只有先改變已有的法律條文;

　　5公開性。政府預算應成為公開的檔案,其內容應能被全社會所瞭解,除少數機密外,其資料都應向社會公佈,而不是少數人隨心所欲的私下活動。

　　上述性質可用“法治性”來歸納,其中即使是計劃性,實質上也具有法治性內容。因為預算計劃的制訂和執行過程,本身也就是法律的制訂和執行過程。以往任何財政範疇都不具有法治性,[7]所以法治性是政府預算的基本內容,是政府預算區別於以往任何財政範疇的根本性質。
 

　　三、市場經濟從根本上決定了政府預算的法治性

　　上述分析表明,對於政府預算的性質和內容,中西雙方存在著是經濟性還是法治性的認識差異。這是由各自的經濟體制所根本決定的。

　　計劃經濟下,企業和個人的獨立自主權被否定,整個社會以國家為中心形成單一的大企業,以財政為中心形成單一的大企業財務,財政直接集中了整個社會幾乎所有的純收入,從而對全社會的資源進行了直接的計劃配置,這就很自然地利用了政府預算這一計劃形式,決定了當時的政府預算具有“經濟性”內容。

　　市場經濟下,資本和市場不允許政府利用政府預算的計劃形式去直接干預和決定它們正常的市場活動。此時企業和個人是獨立的市場運營主體,政府財政活動不可能深入到企業財務內部,也不可能直接替代企業開展具體的資本運營。這就決定了市場經濟下政府和財政不能以計劃手段取代市場手段去進行社會資源的配置。因此,西方的政府預算不是國家從事生產建設活動的計劃手段,從而不具有“經濟性”。

　　相反,市場經濟決定了政府預算的法治性。

　　眾所周知,在西方,政府預算是新興資產階級褫奪封建君主專制權力的關鍵手段之一,它剝奪了封建君主的基本財政權,通過資產階級議會所確定的預算計劃約束和規定著封建君主的財政活動。此時在政府預算制度約束下的財政與以往財政的本質區別,是它具有以法律形式確定的社會公眾與國家以及國家政權內部的財政分權與制衡內容。計劃本身不是市場的行為,僅有計劃性,政府預算並不符合資本和市場要求,甚至是完全否定市場的。所以,法治性才是政府預算這一新財政範疇的本質性內容,即它具有資本和市場通過議會約束和限制政府政治權力的實質。正是依靠政府預算這一形式,西方國家完成了從自然經濟的家計財政向市場經濟的公共財政的轉化。

　　在市場經濟下,社會主要經濟活動由無數獨立的私人資本在市場機制引導下展開,政府活動必須符合私人資本的要求並反映其願望。為此,社會必須找到一整套方法,並建立起有效的監督制度和制約機制,去直接保證作為私人資本總代表的政府不損害市場的有效執行,不侵犯私人資本的根本利益。這隻有依靠法律手段才能做到。政府預算這一制度,正是依靠其法治性,先是對封建君主,以後是對資產階級政府的財政權進行了根本的限制與監督,成為資本和市場根本約束政府行為的關鍵性手段。這樣,只要有資本和市場的存在,就必然要求著具有法治形式和內容的政府預算。可見,西方政府預算的法治性內容,是由市場經濟所根本決定的。

　　我國在繼承西方政府預算的計劃形式的同時,也繼承了其法治形式,即同樣採用了政府提出預算草案,人代會審議批准通過,政府預算具有法律地位,各級人大會及全體人民監督政府執行政府預算等形式。但又對政府預算這一形式進行了根本改造,極大地強化了其計劃性內容而弱化了其法治性內容,使得企業和個人不可能通過政府預算去決定和約束政府及其財政行為,法治性僅是徒具形式而已。當時的企業是政府附屬物,個人又是企業附屬物,企業和個人並不具備限制和控制政府及其財政行為的獨立經濟能力,社會缺乏以法治方式約束規範政府行為的經濟基礎,決定了當時的政府預算是不可能具備真正的法治性內容的。
 

　　四、法治性是政府預算的靈魂

　　隨著市場取向改革的進展,我國政府預算必將產生的變化是:弱化其經濟性而強化其法治性。這將是有著重大現實意義的。

　　在市場經濟中,政府和財政活動也將受到資本和市場的根本制約與監督。但是,國家作為凌駕於社會之上的政權機構,有著自身相對獨立的意志,並不都會自動遵循客觀經濟規律的要求行事。相反,實踐卻一再證明,國家的具體行為是可以違背經濟程序的客觀要求的,國家的主觀意志在或長或短時間內是能夠得到強制貫徹執行的。否則,諸如“大躍進”之類的荒唐事就不會出現於神州大地了。當然,誠如歷史唯物主義所指出的那樣,違背客觀經濟規律的現象和行為終究要得到糾正,但這是以經濟程序遭到破壞,是以整個社會付出極大的“學費”,換句話說,是為了少數人的一意孤行而社會大眾受到極大的懲罰為代價的。為此,不是依靠代價慘重的所謂經濟規律的事後糾正,而是依靠法律手段,從具體的政治執行過程入手,形成一整套有效地決定、制約和監督政府活動的政治程式及法律制衡機制,才能真正防止這類慘劇在我國重演。

　　而要有效制約與監督政府活動,則制約與監督財政活動是關鍵。“賦稅是餵養政府的娘奶”,[8]財政是直接聯絡政府與經濟的紐帶。沒有相應的財政收入,就沒有政府及其活動的存在;控制了財政收入與支出,就控制了政府的命脈,而具有了從根本上決定和約束政府活動的能力。這樣,西方法治性政府預算的形成,其意義不僅在於對封建君主的否定,更重要的還在於國家財政的根本許可權轉移到了社會大眾手中,使得資本和市場通過議會掌握了政府收支的根本決定權和監督權,能夠以政府預算為手段直接貫徹自身的意志,確保著西方政府必須按照自身的要求行事。這就極大地增強了社會依靠客觀經濟力量阻止和否定政治權力主觀一意孤行的能力,從而能夠避免經濟程序中人為因素產生的災難性後果。隨著我國改革的進展,資本和市場愈益壯大而逐步成為整個經濟的決定性力量,這就需要改造現有的政府預算制度,將實質性內容注入其法治形式中,使政府預算真正成為社會公眾和市場決定、約束與監督政府活動的關鍵手段。

　　西方市場經濟自發形成於自然經濟母體中,在自我發展壯大過程中憑藉自身力量取代了自然經濟,並由此限制了政府的權力。我國市場經濟人為產生於計劃經濟母體中,由於計劃經濟對市場因素的巨大否定能力,市場無力自我發展壯大而依靠自身力量去取代計劃經濟,更談不上剝奪和限制政府權力的問題了。相反,卻是在政府有意識的直接作用安排下,依靠政治力量克服計劃經濟的阻力去建立市場經濟的。然而,政治權力是經濟力量的直接對立物,政府憑藉政治權力的活動,從直接的意義上看卻是市場的直接否定因素。

　　因此,直接由政府來建立市場經濟,是一個遠比自發形成要困難、複雜和艱鉅的過程。此時政府能否正確遵循市場要求去運用政治權力,就成為我國改革能否順利進行並最終獲得成功的關鍵。但要政府謹慎和正確地運用自己的權力,僅靠政府的自我意識和自我約束是遠不夠的。不受制約的權力將是被濫用的權力。改革導致了財政財力的分散,卻沒有形成相應的約束、規範和制衡機制,各級政府機構和單位之間維護與擴張自身利益的爭奪,導致了我國財政行為的嚴重紊亂,而企業和社會則無力抵制各級政府的不正當財政行為。而要克服這些問題和弊端的唯一可行辦法,只有強化政府預算的法治性內容,而對政府的財力運作進行強有力的法律約束和監督,才能糾正政府的不當行為,避免政府對財力的濫用。這樣,政府預算的法治性就具有了特殊的重要性。

　　可見,法治性是政府預算活的靈魂。沒有法治性,也就沒有政府預算,就如自然經濟時期那樣;僅有法治形式,政府預算儘管也已存在,但僅是一個空殼,無法發揮應有的作用,就如計劃經濟時期那樣。只有兼備法治的形式和內容,政府預算才真正成其為政府預算而發揮應有的作用。因此,所謂政府預算,就是具有法治性的政府財政收支計劃。至今為止,政府預算僅存在於市場經濟和計劃經濟的體制環境中。
 

　　五、按法治性要求改革我國預算制度

　　我國現有的政府預算制度離上述法治性要求還有很大差距,因此必須進行較大幅度改革:

　　1 強化政府預算的計劃性

　　在弱化現有政府預算制度的計劃經濟性質的計劃性內容的同時,必須強化政府預算“預先的計劃”的功能。政府預算規範和安排著財政活動,直接體現著政府的政策意向,直接關係到社會經濟運作狀況的好壞,因而必須預先作出周密的計劃和規劃。但幾十年來我國政府預算卻從未真正發揮好這一作用。至今為止,每年都是在預算年度已開始若干個月之後,才完成制訂政府預算的法律和政治程式,此前嚴格地說是在沒有“預算”的狀態下開展財政活動的;就是此後通過的各級政府預算,也大體上是一年預算,“預算一年”,臨到年終還在不按法律程式地更改預算指標。

　　在這種無計劃狀態下要想真正做好財政工作,又談何容易!可見,即使在計劃經濟時期,政府預算本身也難以說是真正有計劃的。而西方的政府預算在預算年度開始之前就必須制訂完畢,否則政府是無權開展財政運作的,因而西方的財政活動本身具有很強迫計劃性,一收一支都是由計劃預先安排的。為此,必須將我國政府預算的編制時間大大提前,大致在上一年年初就開始著手本年度各級政府預算草案的編制和立法審議工作。只有這樣,各級人大會才能有充分的時間對政府提出的預算草案進行討論、修改和審批,從而形成較為成熟的各級政府預算。

　　2 強化政府預算的法律性

　　改革開放以來,我國的法制建設取得了長足的進展,但政府預算卻是其最為薄弱的領域之一。至今為止,知道人大會通過的各級政府預算具有法律性的人不多,願意遵守的人就更少。在政府預算的執行過程中,隨著增加減少財政收支,亂批條子,亂開口子的現象比比皆是。在種種混亂狀態中,混水摸魚者有之,稀裡糊塗過日子者有之。這對處於嚴重困難之中的我國財政來說,無異於雪上加霜。為此,應嚴肅政府預算的法律性,堅決杜絕沒有相應法律授權的財政收入和支出活動發生。美國聯邦政府曾由於國會沒能通過相應的預算而多次部分關門,儘管這不是一個值得提倡的現象,但其中所表現出的法律尊嚴和守法精神,則是值得我國在改革政府預算制度和進一步加強法制建設時借鑑的。

　　3 強化政府預算的歸一性

　　改革開放以來,我國財政活動日益陷於嚴重的混亂和無序狀態之中,諸如一直為人們所關注的各種費用和基金的違規收取和濫用,預算外和制度外資金的過度膨脹等問題越演越烈。在大量的政府收支遊離於政府預算之外的同時,預算內收入佔GDP比重卻下降到離奇的水準。該收的收不上來,不該支出的壓不下來,其結果是連年的鉅額財政赤字,國債年發行額和累積餘額都急速膨脹。表面上這是中央政府難以有效約束與監督地方政府、部門和機構的財政行為的結果,但根本上則是企業和社會,是資本和市場無力約束與抵制政府不良財政行為的結果。為此,必須嚴肅政府預算的歸一性,即除了某些特殊款項外,所有的政府收入和支出都必須納入了各級政府預算,以確保資本不管是國有的還是私人的和個人可依法抵制各政府部門與機構的非法收費徵稅行為。為社會公眾監督政府及其財政活動,規範財政分配秩序,克服嚴重的稅收流失現象,確保預算內收入佔GDP比重有一個顯著躍升等,創造一個基本條件和手段。

　　4 強化政府預算的公開性

　　我國的政府預算從來就缺少公開性和透明度。幾十年來我國通過報刊公佈的政府預算,從來都只有幾個收支大類的資料。每個資料少則數十億元,多則上百億元、上千億元,其中具體的內容,不要說普通老百姓和非專業的人大代表,就是財政預算部門的工作人員,要弄清楚也是很困難的。這就根本談不上什麼公開性。改革開放以來,財政體制改革使地方、部門和機構獲得了愈益增多的財政財力,為了維護自身的集團利益,往往有意採用種種方法和手段隱瞞本地區本部門本單位的財政財務收支狀況,這就極大地增加了我國政府預算的模糊度。而極端者甚至將預算資料列為最高機密,真實資料只有那麼幾個人知道。混水更好摸魚,十餘年來我國財政活動中觸目驚心的嚴重浪費、腐敗、失誤、低效等現象,是直接與這種缺乏公開性和模糊狀態相關的。

　　儘管不斷進行反腐倡廉,但實際狀況並無根本改觀。而從西方的政府預算來看,則是將幾乎所有的預算收支逐筆逐項都以預算檔案的形式向全社會公佈的。公之於眾的政府預算在眾目睽睽之下,是不能不大大減少其營私舞弊現象的,因而西方財政活動中浪費、腐敗、失誤、低效等程度遠低於我國,就毫不奇怪了。可見,西方政府預算的公開性內容是應當為我借鑑的,這樣才能藉助社會公眾和法律的監督去克服這些不良行為和醜惡現象,並使我國的財政支出有一個較大的壓縮,從根本上克服我國財政現存的痼疾。

　　5 強化政府預算的政治程式性

　　幾十年來,我國的政府預算制度儘管也具有西方式的一整套運作程式,但具體運作仍然是很不規範的。每年我國的各級人大會大體上只是在短短的幾周時間內,就匆匆完成了從預算草案的提交、審議到批准的全過程,其中極少有關於人大代表對預算草案的質詢、修改和否決的報導見諸報端。此後在預算執行中收支預算的追加追減,完成之後的決算審批等過程中,主觀人為的因素都太強,沒有遵循法定預算程式而亂收亂用的現象屢屢發生,社會公眾和人大會都難以通過預算程式有效規範、約束和監督財政活動。

　　為此,應當承認政府收入的是社會大眾的錢,並不是少數乃至個別人的錢,政府無權超越社會公眾經由人大會履行的財政許可權,無權隨心所欲地進行財政收支活動,而必須嚴格遵循既定的政府預算程式。只有這樣,才能真正保證全體人民的當家作主權力,才能確保我國政府及其財政活動不損害全體人民的根本利益。這點,在資本主義西方尚且能夠較好地做到,在全體人民當家作主的社會主義我國為什麼反而做不到呢?

　　20年的改革歷程,也是我國財政陷入愈益困難的境地難以自拔的歷程。在此期間,儘管人們使盡了渾身解數,用盡了一切辦法,財政困難仍然有增無減,其關鍵原因就在於我國的財政和預算行為沒有納入法制的軌道。因此,要真正解決我國的財政問題,唯一的辦法只有強化政府預算的法治性,即一方面通過預算計劃嚴格稽核控制各級財政的各項支出,另一方面則通過政府預算的法律性、公開性、歸一性和政治程式性,確保社會公眾經由人大會對財政收入和支出的根本決定、約束和監督,以求得我國財政狀況的全面改善和好轉。舍此別無它途。可以說,我國政府預算的法治性真正形成之日,也將是我國財政真正從極度困難狀態中脫身之時。否則的話,無論人們採用什麼方法和手段,都只能治標不治本,都是不可能從根本上扭轉我國財政目前的被動局面的。
 

　　【註釋】

　　[1]“政府預算”和“國家預算”兩詞在很大程度上是通用的,但嚴格地說又存在某些詞義和內容上的差異,但由於這些分歧並不影響和妨礙本文的分析與結論,故存而不論。

　　[2]許滌新主編:《政治經濟學辭典》下,北京,人民出版社,1981,491頁。

　　[3]編寫組:《社會主義財政學》修訂本,北京,中國財政經濟出版社,1982,34頁。

　　[4]參見周伯棣先生編著的《中國財政史》上海,上海人民出版社,1981。在該書以“會計制度”或“預算會計制度”或“預算與收支系統”等為標題的有關章節中,提到了“預算制度”、預算“編制”、與預算相關的“決算”等概念。而在第241至242頁中,更是明確指出:“預算制度———唐初,預算為一年一造。……此項預算,是自上而下,逐級包括,最後形成政府預算。”

　　[5]麥履康、韓璧主編:《政府預算》修訂本,北京,中國財政經濟出版社,1987,1—2頁。

　　[6]Brown,CV&PM, Sector Economics Robertson,1986,p169.

　　[7]因為封建社會是人治的社會,其財政也只能是人治性而不是法治性的家計財政。

　　[8]馬克思:《馬克思恩格斯全集》,第7卷,中文版,北京,人民出版社,1975,94頁。
 

　　【參考資料】

　　[1]編寫組:《社會主義財政學》修訂本,北京,人民出版社,1981。

　　[2]哈維·S·羅森:《財政學》,北京,中國財政經濟出版社,1992。

　　[3]麥履康、韓璧主編:《政府預算》修訂本,北京,中國財政經濟出版社,1987。

　　[4]許滌新:《政治經濟學辭典》下,北京,人民出版社,1981。

　　[5]周伯棣:《中國財政史》,上海,上海人民出版社,1981。

　　[6]張馨:《比較財政學教程》,北京,中國人民大學出版社,1997。

　　[7]張馨:《公共財政與國家財政關係析辨》,載《財政研究》,199711。

　　[8]張馨:《論公共財政》,載《經濟學家》,19971。

　　[9] Brown,CV&PM, Sector Economics Robertson,1986