根據新公共管理政策的政府對應急管理機制的思考

　　2007年8月全國人大會通過了《中華人民共和國突發事件應對法》，我國在應急管理方面取得了長足進步，同時，黨的十七大提出"深入貫徹落實科學發展觀，要求我們積極構建社會主義和諧社會"，並要求"完善突發事件應急管理機制"。但目前我國行政應急起步較晚，政府應急管理體系不完善，在應急管理過程中必然存在一些問題，何以應對是當前我國政府面臨的嚴峻挑戰。

　　一、新公共管理視域下的政府應急管理

　　新公共管理作為一種新的理論正規化對當前我國政府機構改革提供了借鑑意義，也為政府應急機制的研究開創了新的視野，伴隨社會轉型和體制轉軌我國進入風險社會，加強政府應急管理迫在眉睫。

　　1.新公共管理的緣起及內涵

　　新公共管理的誕生有著深刻的社會歷史背景：首先，政府規模的擴大,政府角色的膨脹。其次，傳統官僚體制的弊端不斷暴露。再次，經濟全球化的趨勢，新技術革命尤其是資訊革命對政府管理提出了嚴峻挑戰，為建立靈活、高效、透明的政府創造了可能。"新公共管理"最早是由胡德於1991年在一篇名為《一種普適性的公共管理》的文章中提出的，伴隨全球化、資訊化、市場化、知識經濟化以及西方各國政府管理改革逐漸得到發展，它主張採用商業管理的理論、方法與技術，通過引入市場競爭機制來提高政府公共管理水平及公共服務質量，它以管理主義、公共選擇理論、產權理論、新古典經濟學、新制度經濟學等理論為基礎，包括崇尚政府管理職能的市場化、推崇自由化的管理、強調管理的政治性質、倡導企業家型領導者這四個方面的內容。

　　2.政府應急管理機制的含義

　　政府應急管理是基於突發事件的出現而提出的，由於突發事件具有突然爆發、難以預料、後果嚴重這些特徵使加強政府應急管理提上日程。結合我國專家學者對突發事件進行的概念界定，認為突發事件是指在某種必然因素的支配下出人意料的發生，給社會造成嚴重危害，損失或影響而且需要立即處理的負面事件。它從不同的維度可以分為不同的型別，目前我國將突發事件分為自然災害、事故災難、公共衛生事件、社會安全事件這四種類型，而且各類突發事件按照其性質、嚴重程度、可控性和影響範圍等因素，一般分為四級：Ⅰ級特別重大、Ⅱ級重大、Ⅲ級較大和Ⅳ級一般，並依次用紅色、橙色、黃色、藍色表示。政府應急管理是指政府依據國家憲法和法律，通過有效的管理系統和方法組織動員相關社會力量針對潛在的或者當前的突發公共事件的管理，以化解和救治各種危機，從而保障公共利益以及人民的財產安全，恢復社會穩定，恢復公眾對政府的信任和社會正常秩序。應急管理是政府管理中的一項重要職能，是政府在發生突發事件情況下的一種非常態的管理模式和政府行為，在突發事件頻發的狀況下，作為公共事務管理者和公共安全責任者的政府必然在突發事件的應對中承擔重要責任。

　　二、當前政府應急管理機制面臨的現實困境

　　科學有效的應急管理機制是成功應對危機，維持社會系統良性執行的保障，是實現國家長治久安的關鍵，而政府應急管理機制不完善會影響政府公信力和當前政府機構改革的程序，影響社會的穩定，雖然我國政府在應急管理方面取得重大進步，但是當前我國應急管理機制仍存在不足，具體表現在以下四個方面：

　　1.應急法律法規不健全

　　建立健全應急管理的法律法規是提高政府總體應急能力的關鍵，雖然目前我國已經出臺了《國家安全法》、《突發公共衛生應急條例》、《安全生產法》等35個與公共危機管理相關的法律法規，但我國法律法規的建設還處於不斷髮展狀態，系統性差，操作性不強，存在許多立法空白，至今還沒有一部統一處置各種突發事件的緊急狀態法，沒有以法律法規的形式明確政府和有關部門在應急管理工作中的職責、義務，沒有對公民的權益作出相關規定，也未形成程式化的應急管理模式，阻礙了依法治國的程序，因此必須將完善應急法律法規建設作為一項長期系統的工程。

　　2.非政府組織參與力量有限

　　作為公共安全責任者與公共事務管理者的政府由於其地位與職責的特殊性決定了它在突發事件應對中的主導地位，但是也應看到，政府在危機應對中作用和力量有限，不可能全面解決各種問題，因此需要充分發揮非政府組織的力量。由於受傳統慣性思維的影響，非政府組織在危機應對中並未發揮其應有的作用，而且政府也未重視為非政府組織的參與創造良好的環境氛圍與制度保障，參與渠道比較狹窄，參與方式比較單一，沒有形成系統化的參與網路。同時以政府為主導的應急力量在突發事件應對中也存在責任意識弱化、綜合協調指揮能力差等缺陷，所以應大力培育和發展非政府組織,實現治理主體由單一的政府變為由政府、非政府組織各方有序參與的合作集體。

　　3.政府綜合應急能力欠缺

　　政府綜合應急能力是評價政府執政能力的重要指標，當前頻發的突發事件對政府在新時期的應急能力提出了挑戰。政府機構改革中存在的職能弱化、權責劃分不清使政府應急權利與責任並未落實到位，而且我國大部分官員缺乏相關的應急知識和經驗，面對突發事件經常會手足無措，不能在有限的時間內調動相關人力、物資、財力投入到抗災過程中，貽誤危機應對的最佳時機，嚴重影響了救災的效率。因此需要借鑑發達國家的應急模式與經驗，發揮政府在突發事件應急中的重要作用，提升政府的應急能力。

　　4.資訊科技支撐力度不夠

　　受傳統的依靠"人海戰術"而忽視技術支撐的危機應對模式的影響，現代資訊科技在應急管理體系中的運用、資訊披露制度以及應急資源保障系統建設等多個環節都不同程度的存在很多問題。目前我國還沒有健全的危機管理資訊系統，沒有形成統一的資訊釋出機制，對突發事件的各種資訊分析處理能力不足，以至於資訊資源在危機應對中的價值未能充分體現，同時受傳統的行政管理思維模式的影響，漠視公民的知情權，封鎖突發事件資訊、不客觀的釋出資訊或者報喜不報憂都會引發公眾的心理恐慌，為各種謠言、流言的傳播滋生土壤，最終導致突發事件擴大升級，使應急管理陷入被動的境地。

　　三、強化新公共管理理念 完善政府應急管理機制

　　面對上述政府在應急管理機制中存在的問題，結合我國的現實國情以及新公共管理在我國政府改革中的借鑑意義及適用性，文章主要從以下四個方面來完善政府應急管理機制：

　　1.落實問責制,提升政府綜合應急能力

　　首先,樹立危機意識，落實行政問責制。危機意識是危機管理的起點，危機治理必須更新行政觀念，強化政府機構運作中的危機意識，把危機管理納入經濟社會的可持續發展戰略之中，落實行政官員的行政問責制，把應急能力評價納入政府和部門工作績效考核體系，細化獎懲體系，強化領導幹部的應急管理職責，進一步促進政府官員的責任感和緊迫感。

　　其次,提高政府應急指揮能力。政府的應急指揮能力是政府應急能力的核心。首先，要監督各相關部門、人員加強對突發事件的預警監測，預防事件的發生;其次，迅速調動相關的人力、物力、財力投入突發事件的應對中，同時能協調不同部門、地區之間的協同應對，確保應急機制執行的高效順暢;最後，合理安排受災人員和災後重建工程，避免遺留危機後遺症，穩定公眾心理。

　　2.倡導法治,完善應急法律體系

　　新公共管理倡導以法治來規範效率，實現公平競爭，它是建立在權力執行的法制化的基礎上，對侵權行政、專斷行政起到預防作用，結合新公共管理倡導的法治理念來推進政府應急管理法制化程序，加快立法步伐，使突發事件有法可依，對規範政府權力有積極意義。首先，儘快出臺應急管理的"基本法"，以《突發公共衛生事件應急條例》為藍本，制定完善不同類別、不同行業應對突發事件的專門統一的緊急狀態律，如《傳染病防治法》《防洪法》《突發公共衛生應急條例》，細化法律規章，增強實際可操作性，同時針對新出現的突發事件要加快立法步伐，為潛在的突發事件提供法律依據，填補法律空白。其次，加強對各機構各專門法律的整合，以免形成較強的獨立性、過重的部門管理色彩和分散的管理體制，對政府的應急行政職責許可權進行合理規範，只有這樣才能貫徹法治原則，保障政府在緊急狀態下依法行政，使公民的合法權利不受侵害。

　　3.依靠科技,建立公開透明的資訊系統

　　新公共管理理念作為現代政府公共服務的一種正規化，它的興起是政府資訊化的動因，它以資訊科技為支撐，通過建立靈活高效的資訊系統提高政府的工作效率，增強政府工作的透明度，實現政府治理方式的變革。在全球經濟一體化和資訊多元化的社會，堅實的技術平臺和暢通的資訊送達渠道對於有效的危機管理是必不可少的，及時、準確的瞭解和釋出突發事件資訊，既是應急管理機構處置突發事件的必要前提，也是滿足公眾知情權、調動公眾參與和配合突發事件處置的重要條件，因此政府機構與相關部門要嚴格落實《政府資訊公開條例》，建立統一的資訊釋出機制和多元化的資訊系統，確保多元資訊過程的常規運作，通過健全突發事件新聞釋出快速反應、輿情收集和分析機制，正確引導輿論，穩定公眾心理，避免流言和謠言的傳播，增進公眾對政府的理解和支援，提高政府應對突發事件的行政效率，維護社會穩定。

　　4.強化"顧客導向" 構築社會共治模式

　　新公共管理強調政府與公民的"顧客導向"，要求組織及其僱員站在顧客的立場上，以追求顧客滿意為基本目標，通過引入市場競爭機制，規範市場、各種團體、組織之間的關係來保障政府權力的執行。伴隨社會經濟的快速發展，現代政府的社會職能日益弱化，不可能對所有的社會事務進行有效管理，引入新公共管理的經驗以實現政府危機應對模式由政治獨立模式向社會共治模式轉變具有重要意義。

　　首先,充分發揮政府的核心應急作用。在應急管理中，政府因其地位、職責和手段之所在必然要扮演主要角色，政府能否科學有效處理突發事件關係政府自身形象和政府公信力，在突發事件發生後應發揮其主導作用，調動各方面的力量全面投入應急管理之中。

　　其次,為非政府組織的參與創造良好氛圍。在突發事件應對中僅靠政府應急部門和專業人員的力量是遠遠不夠的，必須重視社會力量的參與和支援，非政府組織作為應急管理的參與主體，在應對各種突發事件中發揮著積極的作用，成為一支越來越活躍的力量，大力培育和發展社會民間組織，重視社群自治組織、行業協會、學術團體、慈善組織、志願者組織以及其他社會公益組織的作用，為非政府組織的參與創造條件。

　　四、結語

　　加強政府應急管理能力建設，重視其應急長效機制，不僅是當前政府改革攻堅的重要任務，也是實現政府應急管理常態化的永恆主題。政府應急管理機制建設任重而道遠，強化政府應急管理能力是新時代提出的新使命，相信我國政府必然能面對這一新的挑戰，構建政府應急管理機制的長效路徑。