推進部門預算改革的探討
部門預算是政府部門依據國家有關政策規定及其行使職能的需要，由基層預算單位開始編制，逐級上報、稽核、彙總，經財政部門稽核後提交立法機關依法批准的涵蓋部門各項收支的綜合財政計劃。部門預算制度是財政預算管理體系的重要組成部分，推進部門預算改革，有助於進一步加強政府預算管理，從而為構建社會主義和諧社會提供保障，具有深遠的意義。筆者結合部門預算改革實踐，就部門預算改革推進中的問題略作分析，並提出相應對策及建議。
一、現行部門預算改革中的問題
1. 思想認識不到位，預算觀念不強, 部門財務人員業務水平參差不齊, 部門預算編制質量較低。有些部門對部門預算的重要意義認識不足, 預算編制中的各項工作準備不充分, 不能適應早編預算和細化專案預算的要求。 突出表現為: 對單位的行政事業性收費、罰沒收入、政府性基金和預算外資金收入計劃測算不準確, 與實際完成數出入較大; 不能堅持先重點後一般的原則, 使部門預算留下硬缺口;
習慣於過去基數加增長的老辦法, 不能適應零基預算的要求; 沒有按照《政府集中採購目錄》編制政府採購預算。這些問題導致預算編制的及時性和準確性較差, 預算約束力不強, 專項資金追加較多。
4. 在部門預算的執行過程中, 預算剛性不強, 約束力不夠。目前預算制度仍不能有效地約束政策制定過程。年初，財政部門根據巨集觀及微觀發展環境合理測定收入及財力, 將支出預算數下達給各部門之後, 政府仍有可能根據經濟形勢對收入任務進行調整。同時，在預算執行的過程中, 各級政府有可能制定新的政策,要求財政部門安排相應的資金。而在大多數情況下, 這些政策會形成一種強制性的支出, 中央及上級政府並不為這些政策的實施提供配套資金或只提供部分資金。此外，部門預算確定後, 仍然存在由領導“批條子”形成的支出專案, 在一定程度上影響著預算的嚴肅性。
5.預算管理過程中績效考核機制尚不夠完善。部門預算特別是專案支出預算尚未建立起真正有效的績效考評、追蹤問效機制, 在具體編制過程中, 由於專案缺乏可比性, 可行性論證也不夠充分, 難以做到分輕重緩急排列次序。對財政預算安排專案的實施過程及其完成結果進行績效考核儘管是必然的趨勢，但目前缺乏專案預算管理的經驗, 還未形成一套行之有效的管理方法。對一些沒有按照要求實施的專案的監督考核力度不夠，實際中存在各部門爭著上專案、多立項多要錢的現象, 降低了財政資金的使用效益。
6.部門預算編制改革與相關制度不銜接, 甚至互相矛盾。如，《預演算法》與《憲法》關於預算時間的規定衝突不一致，導致每個預算年度１～3月處於無預算狀態，存在著“預算先期執行”的問題，這樣做弱化了預算的法律約束力，為全年支出控制帶來隱患。又如，部門預算編制時間與部門計劃年度不能銜接。部門預算要求提前編制, 但預算年度工作任務、目標計劃等, 各部門一般在預算執行年的一季度才進行佈置。收支計劃和許多專項支出由於目標任務不具體, 細化不了, 預計不準。預算編制時間的提前造成不可預見性的支出較多, 導致預算執行中追加追減的情況經常發生。
7.“收支兩條線”管理沒有完全到位，流於形式。部分單位預算外資金仍有較大比例未進入專戶，有的雖然進入專戶管理，但留用比例過高。以收定支問題仍然存在，未能真正實行“收支兩條線”管理，尚未形成嚴格意義上的部門綜合預算
二、推進部門預算改革的對策
針對以上問題，要將部門預算進一步推向深入，筆者認為應做好以下幾方面工作：
１．轉變觀念，提高認識。部門預算改革涉及面廣，範圍寬，政策性強，涉及政府職能轉變的現實要求，觸及到各部門利益格局的調整與財務管理許可權的再分配。因此，必須轉變觀念，爭取各方面的理解和支援。在編制部門預算過程中，各部門是預算編制的主體，財政部門也要參與其中。要加大宣傳與普及力度，提高各方面的思想認識，使公眾廣泛地參與進來，從而改變公共預算缺乏效率而少有人關注的尷尬局面。大力做好財會人員的培訓工作，提高財會人員的政策和業務水平，加強計算機資料庫資訊在預算編制中的開發應用
，利用現代資訊科技手段，為預算改革服務。
２．
科學界定財政支出的範圍。將預算支出按部門和支出專案進行分配，是加快建立與社會主義市場經濟發展要求相適應的公共財政的一項重要措施。財政要有所為，有所不為，儘快退出競爭性領域，對財政供給範圍進行清理，按照保證國家機器正常運轉、保證吃飯的原則，重新明確和界定財政支出範圍，加強政府的社會職能，擴大政府預算用於社會保障的支出。一是對事業單位要進行歸類梳理。按公益性、準公益性和經營性三種類型分別採取不同的財政政策。二是制定科學的支出預算編制方法
。加強支出的量化管理，建立一套與零基預算要求相適應的指標體系和支出評定機制。三是理順財政與其它政府部門間的關係, 暢通財政部門獲得基礎性資料的渠道。部門間財政關係的核心是財權與事權在部門間分離, 財政資金的分配權屬於財政部門, 而其使用權則由其他政府部門行使。財政部門應全面掌握部門的資源和需求, 建立各部門基礎資料的定期報告和財政部門定期核查機制,
提高財政資金安排的準確性,使財政資金真實、公平、有效分配, 防止出現虛報虛列, 有名無實。
３．創新部門預算編制方法。編制部門預算，重在預算執行機制的創新，要不斷完善零基預算等辦法，科學合理地制定定額標準。實現預算編制、執行和監督三分離，務必使預算全過程做到公正、公平、透明。協調預算編制時間和各部門年度工作計劃安排時間, 使部門預算編制更加科學合理。財政部門應通過有效手段,
將預算編制時間和部門工作計劃安排時間統一起來***如要求各部門工作（專案）計劃最遲在年度預算開始執行的半年前確定下來*** , 適應部門預算提前編制的要求。
４．加強綜合預算管理。要加大綜合財政預算改革的力度，結合深化“收支兩條線”管理，將單位的各項收入（包括財政預算資金、財政核撥批准留用的預算外資金以及依法組織的其他收入）全部納入部門預算。加大部門預算編制的深度，在進一步加強經濟狀況分析及預測的基礎上，對單位所有的收入來源、支出渠道進行摸底調查。建立預算收入經濟預測模型，推行標準收入預演算法；支出預算編制要完善、細化。人員經費按政策，日常公用經費按定額，對反映較大的車輛燃修費、會議費等難點充分考慮實際情況核定，對差旅費、招待費按節約和必需的原則，實行從嚴控制核定；對專項支出實行可行性論證制度，建立支出專案庫，逐步完善專案預算管理儲備機制和專案動態管理機制。
５.建立績效預算評價體系。績效管理是當前預算管理過程的重點, 需要運用科學、規範的績效評價方法, 以成本效益分析為核心, 對各類支出的成本與效益進行科學、客觀、公正的衡量比較和綜合評價。績效考核的基本原則是, 對公共工程投資效益的評價, 側重對其經濟效益和產出的考核；對經費性支出的考核, 側重社會效益和管理效率的綜合考核；對專項支出,
經濟效益和社會效益結合起來考核。對預算的執行過程和完成結果實行全面的追蹤問效，不斷提高預算資金的使用效益。專案審報階段，在部門評審的基礎上擴大財政委託評審的範圍，以保證專案的必需、可行；在專案執行階段，要對專案程序和資金使用情況進行監督，對階段性成果進行考核評價；在專案完成階段，專案單位要及時組織驗收和總結。財政部門要定期或專項考核，將績效考評結果記入專案庫存，作為以後年度安排立項的參考，促進預算資金從“重分配”向“重管理”轉變。
6．硬化預算約束，加大預算監督力度。實行部門預算後，預算一經確定就不能隨意調整和追加，確實需要調整的必須按規定程式報批，要充分發揮人大監督、紀檢監督、審計監督的作用，增強部門依法行政、依法理財的自覺性和責任感。要加大對《預演算法》等法律
、法規執行的監督力度，強化預算約束，嚴肅查處違規事項。財政部門內部要本著分權制約的原則，設定內部監督機制，形成預算編制與執行相分離、寓監督於預算管理全過程的執行機制，從制度上保證內部監督的經常性、規範性，促進財政管理水平不斷提高。
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