國債政策與積極財政政策之走向

　　［關鍵詞］國債；積極財政政策；擠出效應；財政風險

　　1998年以來，在內外雙重因素的影響下，以國債為中心的積極財政政策對於拉動經濟增長，維護財政的穩定性及消除基礎設施對經濟發展的“瓶頸”障礙作用等方面，其貢獻是不言而喻的。但是，隨著經濟發展過程中問題的凸現，尤其是全球經濟萎縮，巨集觀經濟形勢不容樂觀的情況下，人們開始重新考慮如何繼續運用積極財政政策來應付經濟週期，完善政府巨集觀調控體系，以圖衝破經濟發展中的“極點”，夯實經濟增長的基礎。筆者試想以國債政策為切入點，對我國積極財政政策之走向談幾點看法。

　　一、國債規模的現狀分析

　　通過發行國債，聚集民間資金來擴大內需，發揮其乘數效應，這不僅有理論支援，更有實踐經驗總結。但是，我們並非因此一談擴大內需就油然想起要發債。國債空間大小，國債規模是否合理，這恐怕還得結合我國的實際情況進行具體分析。

　　（一）從債務依存度、債務負擔率看我國的國債規模

　　如表1，從債務負擔率來看，我國尚存發債空間。但是，債務依存度，尤其是中央財政的依存度形勢不容樂觀。雖然目前財政收入受到制度外收費專案的排擠，經過調整之後，人們對此指標尚可接受。但從現實情況來看，我國的費改稅工程才剛剛起步，在未來3-5年內不可能有徹底改觀。因此，筆者認為財政收入受到收費專案的排擠，侵蝕財源的現象在以後較長時間內仍將存在，債務依存度依然較高，政府在發債時，必須充分考慮其自身的承受能力和發債空間。

　　（二）從債務總規模看我國的國債規模

　　改革開放以來，我國重新啟動公債發行，尤其是1994年以後，政府債務規模迅速擴大，已成為政府調配資源，進行巨集觀調控的不可或缺的工具。有些人把我國的國債規模與美國進行橫向比較，得出讓人放心的結論（與美國相比，我國國債總規模還比較小）。但是，我國的國債發行歷史較短，且償債方式基本上是借新債還舊債，依靠政府投資專案取得的收益和經濟內生增長力量來還債基本上未能反映在償債資金裡。因此，把我國國債規模與美國進行比較得出讓人放心的結論實質上並非讓人放心。

　　（三）從政府的隱性債務看國債總規模

　　單純從國債本身這個範疇來進行比較，我國國債規模尚未達到警戒線（《馬斯特裡赫特條約》規定的達標指標），但我國現實存在著大量的隱性債務和各種不良資產，增大了政府發債的風險性。日前，我國有影響的政府債務包括：政策性銀行的債務和國有金融機構的不良資產；公共擔保的國有和私營企業外債；社會保障欠賬；糧食掛賬和供銷社掛賬；地方財政的隱性債務，例如欠發達地區拖欠教師工資等。

　　綜合上述五大要素看我國的國債規模，情況非常嚴峻，據國家計劃委員會經濟政策協調司財務處估計，截至1999年止，政府的債務負擔率為90%-125%.

　　二、國債兩大實質效應分析

　　（一）從應債主體上看國債的擠出效應國債的擠出效應

　　在此主要是指民間投資與政府投資在資金上的爭奪，有些人認為由於國債投資領域本身所具有的一系列獨特特點（重視社會效應、週期長、回收慢等）決定了其投資具有不可替代性，民間投資根本無力在政府投資領域內分得一塊自留地。其實不然，隨著我國市場經濟體系的完善，市場機制真正發揮作用和公共財政下明確的政府分工，民間資本的投資領域會越來越寬，門檻也會越來越低。如在此情況下仍對發債樂此不疲，則不僅會影響其資金的流向，更會打擊民間資本的投資積極性，不利於通過擴大投資來拉動經濟增長，而事實上，民間投資對經濟的真正“飛躍性”發展起關鍵性作用。

　　（二）國債風險效應分析

　　由於政府的主權地位，人們一般認為國債的風險較小，發展中國家往往利用政府的主權地位大規模在國內外舉債來促進或保持經濟的增長。事實上，也達到了舉債主權國政府的舉債目標。但國際經驗表明，許多政府錯把這種經濟增長帶來的表面繁榮誤認為永久的繁榮，沒有采取穩健的財政政策來促進經濟增長和消除表面繁榮帶來的經濟泡沫，結果陷入了債務危機。從我國的實際情況出發，我國的國債風險主要內在於以下兩方面：

　　1.從國債的償債方式來看，我國的國債還本主要是通過舉新債而完成償還舊債，逐步滾動累積下去，政府不僅要承擔更大的還本壓力，更要承擔鉅額付息的風險，尤其是隨著金融資本市場的完善，投資者將面臨更多的投資機會。那麼，政府要參與與其他金融資產爭奪市場，不僅要有信譽作保證，更要為投資者帶來投資實惠，否則，政府很可能顧此失彼，而隱入債務窘境。

　　2.經濟增長未見預期成效，以國債為中心的積極財政政策，並未達到政府的預期調控目標，乘數效應未能完全釋放出來，這是眾多專家、學者的一致意見，經濟增長不穩定是其表現出來的主要特點。雖然近幾年來我國稅收收入增長較快，但其增長不是與經濟發展同步，也不是通過嚴肅立法而取得的，對於稅收增長的可持續性人們更持懷疑態度。因此，主要以稅收收入來償還債務，降低國債總規模在我國目前情況似乎前景非常黯然。同時，國債資金使用上的低效益性和任意改變資金用途，更加劇了國債的風險。

　　2001年上半年，我國經濟增長達到7.8%，雖有所回升，但與去年同期相比，仍然下降了0.3個百分點。據專家估計，受美國經濟縮水的影響，2001年下半年巨集觀經濟形勢不容樂觀，外貿出口將面臨嚴峻的挑戰，積極財政政策已不是權宜之計，而是一項應根據巨集觀經濟形勢進行相機抉擇的長期政策。但是從上述分析我們知道，我國發債空間已經很小，財政風險較大，經濟增長基礎不穩固。因此，政府在運用積極財政政策時，必然要實現轉向。在條件成熟時，國債應淡出積極財政政策體系，為積極財政政策體系中其它政策工具發揮效應騰足空間

三、積極財政政策之走向

　　（一）減稅應是刺激民間投資需求，提高企業競爭力的強有力手段

　　美國經濟學家拉弗用著名的“拉弗曲線”論證了稅收與經濟增長的關係，從供給角度剖析了經濟發展的另一源動力。我國的積極財政政策，在刺激總需求的同時，也應雙管齊下，注重供給管理，這樣，才能穩定經濟增長基礎，釋放和化解財政風險。

　　隨著全球經濟一體化趨勢的加快和我國加入WTO，我國企業參與國際競爭是件早晚的事情。但是，從全球總體企業稅負水平來看，我國處於偏高水平，且存在內外資企業兩套稅制，非常不利於企業參與國際競爭。雖然出口退稅政策幾經調整，在一定程度上形成了激勵，但在正式加入WTO後，自由貿易政策將會自動抵銷其出口退稅正效應。此外，全球稅制改革的一大潮流就是減稅，為企業進行技術革新，提高核心競爭力留足資金空間。因此，筆者認為，我國的減稅應該是指根據國內客觀經濟情況，靈活地降低納稅人的實際負擔，對其形成較實惠的激勵，而不是簡單的稅種“剪貼”。其重心應放在以下幾個方面：

　　1.企業所得稅方面。在兩稅未能合併之前，企業所得稅與外國企業和外商投資企業所得稅應先在稅率上統一起來，究竟採用哪檔稅率，可參照周邊國家和美國的標準，制定在25%-29%之間；其次，要規範兩稅中應納稅所得額的扣除專案，減少政府官員在企業中的尋租行為，為企業公開納稅創造一個透明化、制度化的空間；第三，要加快費改稅工程的工作，對一切強加於企業頭上的不合理收費，可以通過立法，賦予企業拒付的權力。

　　2.增值稅轉型。生產型增值稅其實質是政府斂財的一種重要形式，不能促成投資激勵和科技進步，尤其是對於那些固定資產比重大的企業而言，長期得不到資金來更換裝置提高競爭力。當然，有些人擔心將生產型增值稅轉變為消費型增值稅，政府收入會損失一塊，這確實也有一定的道理。但筆者更認為，增值稅轉型之後，客觀上減輕了納稅人的負擔，將會極大地刺激其加大投資力度，進行技術更新改造，提高企業競爭力，經濟活動量也會因此而成倍增長，這樣一來流轉稅類中其他稅種收入的自然增長會彌補轉型後財政收入損失中的一塊，二來也可以通過公司（企業）所得稅補回一塊。更為重要的是，增值稅轉型激發了投資者的投資積極性，擴大了經濟活動量，也更符合國際慣例。如此看來，增值稅的轉型在我國不僅具有可行性，更具有一定的必然性。

　　3.其它稅種的調整。對於因巨集觀經濟形勢而開徵的土地增值稅，固定資產投資方向調節稅（已停徵）等稅種，在目前供需失衡的情況下，其已失去了存在的理由，因此，要及時、有計劃地將土增值稅及其個別稅種停徵。同時，對於在地方稅體系中存在內、外兩套徵收方法的稅種，要儘快統一標準，公平稅負，不符合實際情況的，要堅決予以停徵，不能再把它們看作是聚集財政收入的一種手段，而應該更重視它們在現實經濟生活中的調節作用和對經濟活動量增長的貢獻大小。

　　（二）增加財政支出，提高財政支出效益，加強專案監管

　　政府在財政支出方面，普遍反映監管不力，效率低下，工程專案重複建設，資金浪費非常嚴重。對於利用國際組織貸款來發展的一些專案也存在同樣的問題，政府只管投資而忽視效益。形成極大的資金“漏斗區”，不僅專案本身不能盈利，無法安排資金還貸，甚至還要求國家繼續加大投資力度。很顯然，這種支出增長根本不可能發揮其乘數效應，其結果往往是政府背上了沉重的債務包袱。因此，在今後幾年的積極財政政策體系中，財政支出還要加大投資力度，但其重心一定要放在效益和監管上。在立法可能的前提下，明晰政府的具體職責，突出其服務和巨集觀調控功能而淡化其投資者的角色，同時，要加快預算管理，一改過去支出隨意性特點，使預算（預算草案）成為真正意義上具有硬約束力的法律檔案。

　　（三）稅式支出應重點放在支援中小型企業發展上

　　改革開放以來，我國實行的各種稅收優惠政策也已到了末期，我們可以在清理和整理的過程中結合我國中小型企業的實際情況，給予他們足夠的政策支援。我國中小型企業在資本市場無力籌集它們想要的資金，銀行出於自身風險的一種本能反應而不願給它們提供貸款，中小型企業的發展面臨了巨大的資金缺口，因此，其發展一要靠自身積累，二要靠政府支援。稅式支出是提高中小型企業自身積累率的重要政策。中小型企業，不僅是生產者，更是一個消費者，它發展的優劣狀態，直接影響著積極財政政策的效果，與經濟增長有著較高的相關性。

　　（四）投資重點應放在農村、教育和環保方面

　　從現實情況上看，經過前幾年大規模的投資，我國經濟基礎設施已有較大改觀，同時結合上述第二點分析，有些專案支出效益不佳缺乏還貸能力，客觀上造成了政府在選擇專案時過於謹慎，不敢放貸，那麼在此時，把資金統一於中央財政，把它作為預算資金，重點向農村、教育、環保等領域投資。尤其是向農村投資，如果徹底改變了農民的生產條件和生活設施條件，巨大的需求將會釋放出來，形成排浪式消費高潮。

　　文章最後需要指出的是，積極財政政策應是一個有機的體系，政府在運用各種政策工具時，應充分論證其可行性，將它們間的相互抵消效應降至最低點，使積極財政政策對我國經濟增長真正起到積極作用。