中小企業信用擔保體系的制度性缺陷及其制度創新
[摘要]：我國中小企業信用擔保體系已經初步具備行業規模，它對我國中小企業的發展壯大也起到了積
極作用。但是現有中小企業信用擔保體系在結構、經營和功能上的三重製度性缺陷，我們在分析上述缺陷的成因的基礎上，提出保持該體系可持續發展的根本途徑在於中小企業信用擔保體系及其上下游環節兩個層面上的制度創新。
[關鍵詞]：中小企業 ； 中小企業信用擔保體系； 制度創新
[Abstract]：Our credit guarantee systems for SMEs have formed basic scale and have produced beneficial effects on the SMEs’ development，but there are three defects in structure, operation and function of existing guarantee systems for SMEs。
We analyze the reasons why the above defaults exist ，and point out that the radical way to keep sustainable development of the whole systems is such institutional innovations including SMEs credit guarantee system and its upper and down flows.
[Key words]: Small-sized and Medium-sized Enterprises ***SMEs*** Guarantee Systems for SMEs Institutional Innovation
一 、我國中小企業信用擔保體系的發展歷程
中小企業是我國國民經濟不可缺少的一個重要組成部分。我國從1992年開始探索建立中小企業信用擔保體系，之後經歷了四個發展階段：1.探索起步階段（1992年起）。在此期間先後在重慶和上海等地產生了私營中小企業互助擔保基金會。在廣東和四川等地開始出現以中小企業為主要服務物件的地方性商業擔保公司。交通銀行上海楊浦支行與區政府和街區企業合作成立了擔保基金。2.積極推動階段（1998年起）。浙江、福建、雲南和貴州等省的一些市縣開始探索組建以私營企業為服務物件的中小企業貸款擔保基金或中心。陝西、廣東、湖北與北京等地開始出現科技、建築等專業性擔保機構。上海、北京等地開始進行政府財政部門與商業擔保公司合作的試點工作，即財政部門對銀行作出承諾並負責推薦中小企業，商業擔保公司負責辦理具體擔保手續。3.規範試點階段（1999年起）。根據國務院領導同志的要求，國家經貿委在廣泛徵求社會有關各界的意見、總結各地試點情況，並吸收日本、加拿大和美國等國家實踐經驗的基礎上，於1999年6月14日釋出《關於建立中小企業信用擔保體系試點的指導意見》***國經貿中小企[1999]540號，以下簡稱《指導意見》***。隨後，國家經貿委著力在全國各地貫徹實施該《指導意見》，河南、山東、寧夏、吉林、天津等地政府陸續下發地方性中小企業信用擔保體系試點指導意見並組建相應機構。深圳等地開始出現信用擔保、商業擔保、互助擔保等擔保機構相互配合、協調發展的好局面。4.體系完善階段（2000年起）。2000年8月24日，國務院辦公廳印發《關於鼓勵和促進中小企業發展的若干政策意見》，決定加快建立信用擔保體系，建立和完善擔保機構的准入制度、資金資助制度、信用評估和風險控制制度、行業協調製度與自律制度。自此，我國中小企業信用擔保的發展開始進入制度建設、組建國家信用再擔保機構和完善體系建設的階段。
據我國人民銀行2003年3月的調查，截至2002年底，我國共建立擔保機構848家，主要有政策性、互助性和商業性擔保機構三種類型。2002年末，我國擔保機構可運用的擔保資金總額為242億元，其中註冊資金為184億元。2002年共為 28717家中小企業提供了51983筆貸款擔保服務，累計擔保金額598.2億元[1]。中小企業信用擔保機構遍佈全國30個省、區、市的200個地、市、州、盟，其中有18個省、自治區、直轄市已初步形成了省（區）、市兩級中小企業信用擔保體系[2]。可以說我國的擔保業已初步形成行業規模，並且呈現出三種趨勢，即：資金來源多元化，擔保機構性質和組織形式多樣化，出現擔保品種多樣化和機構多功能化的苗頭（呂微，2002）。中小企業信用擔保體系的快速發展，對提升中小企業的信用能力和解決其信貸缺口問題發揮了重要作用。但是，另一方面，擔保體系的總體執行效果不佳。從2001年進入試點範圍的200多家擔保機構的運作情況來看，雖然已籌集擔保資金約100億元，可為中小企業提供 500億元至800億元的擔保支援，但迄今為止僅擔保了不到100億元。2002年，整個擔保機構擔保資金總額和擔保貸款之比不足1:2.5。
目前，我國中小企業信用擔保機構已由初期的三種（第一、二、三種）增為四種組建模式。第一種方式：社會化組建，市場公開操作。這種方式是以企業、個人出資為主組建信用擔保結構。其優點在於產權明晰，職責明確，市場化運作，經營效率高，以盈利為目的。然而，由於當前的社會信用體系還很不完善，擔保風險太高而盈利性較差，因此市場投資主體積極性不高，難以擴大擔保規模。第二種方式：政府組建，政府直接操作。這種方式是以政府財政預算撥款組建信用擔保結構，其優點是資金來源有保證，以政府信用為後盾。但這種由政府部門負責的擔保行為往往失去經濟特徵，而代之以濃厚的行政色彩，排斥市場機制，有悖於政企分開的改革原則。例如，浙江省舟山市於1998年8月由政府全額出資組建的舟山市信用擔保公司，董事長由市委祕書長兼任，總經理由市財政局局長兼任，擔保業務完全由政府直接操作，結果在成立後不到一年時間裡就套牢1.2億元，不但喪失了繼續經營的能力，還導致國有資本的流失。第三種方式：政府組建，市場公開操作。這種方式是以政府出資為主，市場出資為輔組建信用擔保機構，具有獨立法人資格。其優點是既能發揮政府資金的“乘數效應”，又能利用市場機制的自發調節作用，更好地配置資金資源；既能避免政府過度干預，又能實現擔保結構責、權、利的統一，保持持續發展的動力。第四種方式：混合組建，市場公開操作。這種方式是以政府和其他商業性擔保公司作為主要的共同出資人，同時吸收其他市場主體投資組建獨立於政府之外的信用擔保結構。其優點是：對政策性擔保和商業性擔保的優點兼而有之，能以此之長補彼之短。政府出資部門（多為財政局）先對銀行在有擔保的條件下有意貸款的中小企業進行審查後，將合格者推薦給商業擔保公司，由商業擔保公司最終決定是否給予擔保。顯然，這種組建方式基本符合委託----代理模型，責、權、利明確，能使國家與地方產業政策的貫徹建立在市場行為的基礎上，抑制某些政府工作人員的“尋租”行為，更有效的發揮擔保結構的“槓桿作用”，使更多的中小企業受益。由以上分析可見，基於我國政府財政力量不夠充實，信用、法制建設尚不夠健全的國情，第三種、第四種組建方式是值得我們大力提倡和發展的。
本文旨在從政治經濟學的層面上考察現有中小企業信用擔保體系在結構、經營和功能上的三重缺陷，再在此基礎上探索其主要成因，進而思考彌補三重缺陷的途徑，尋求擴大行業規模和提高行業績效、保持中小企業信用擔保體系可持續發展的良方。
二 、我國中小企業信用擔保體系的三重製度性缺陷
從政治經濟學的層面來看，我國中小企業信用擔保體系目前在結構、經營和功能上存在三重缺陷。結構性缺陷是指政府的財政性擔保處於絕對主導地位，民間資本型的商業擔保和互助擔保所佔份額很低。經營性缺陷主要體現為四個方面的缺乏，即資金補償機制、風險分散機制、擔保品種和擔保人才的缺乏。功能性缺陷與結構性和經營性缺陷有著密切關係——結構性缺陷形成了巨集觀意義上的功能性缺陷，經營性缺陷則構成了微觀意義上的功能性缺陷。結構性缺陷是立足於巨集觀層面上的考察，經營性缺陷則是基於微觀層面的考察，而功能性缺陷既包括巨集觀層面上的考察，也包括微觀層面上的考察。
（一）結構性缺陷
中小企業信用擔保體系的結構性缺陷主要表現在：在機構數量和擔保貸款金額上，政府擔保的份額過高，民間資本型擔保（包括互助擔保和商業擔保）的比重嚴重不足。截至2002年底，我國建立的擔保機構有848家，其中，政策性擔保機構高達614家，佔72.4％。在2001年100億元左右的總擔保金額中，政府擔保資金為66億元。由此可以判斷出政府擔保貸款在中小企業貸款總額中所佔的比重也是很高的，這也說明了財政出資的政府擔保在整個體系中處於絕對主導地位。中小企業信用擔保說到底是一種市場現象，因為它主要是由中小企業的金融困難所引起的，而金融困難的原因主要包括資訊不對稱和道德風險，中小企業高比率的倒閉和違約，抵押和擔保中的問題，金融業的整合和貸款緊縮，利率和收費規定的影響（楊思群，2001）。在市場經濟體制下，政府是作為一個巨集觀調控者和社會管理者而存在和運轉的，它在市場上的職能在於監管市場、制定市場規則和維護市場秩序。顯然，政府並不具有解決市場問題的立憲依據和能力。而且，中小企業貸款缺口作為一種市場現象，市場本身有機制、動因和能力來解決它，即由民間資本在中小企業貸款市場上提供貸款擔保。事實上，由於中小企業量多面廣，貸款需求具有明顯的個性化，新陳代謝速度較快，每年新增的企業戶數很多，因此政府根本不可能在完成巨集觀調控和社會管理職能之後還有足夠的財力在中小企業擔保體系中起主導性作用。所以，中小企業信用擔保體系過分依賴於政府擔保，既無必要，也不可能。
（二）經營性缺陷
中小企業信用擔保體系的經營性缺陷主要體現在四個方面的缺乏，即資金補償機制、風險分散機制、擔保品種和擔保人才的缺乏。此外，很多通過政策性出資建立的政府擔保機構沒有實行企業化運作和市場化經營，行政干預仍然突出。一些地方政府根據“誰投資，誰決策”的市場原則，認為政府在擔保專案上有表決權，所以領導定專案的情況並不少見。也有一些地方領導利用這種政府對中小企業的信用擔保進行“設租”或“尋租”，或是把政府對中小企業的信用擔保這種長期行為短期化和政治化。
1. 缺乏資金補償機制。政府擔保機構的資金來源以各級地方政府財政資金和資產劃入為主，擔保費收入為輔。但地方財政資金和資產劃入大部分都是一次性的，規模又小。政府擔保機構不以盈利為主要目標，收取的擔保費也很低。由此可見，政府擔保機構缺乏資金補償機制。這也是為什麼政府擔保機構雖然數量很多，但是銀行就是不敢發放太多中小企業擔保貸款的主要原因之一。商業性擔保機構資本實力也較小，同樣缺乏資金補償機制。大多數商業性擔保機構把高擔保費作為資金補償來源，部分擔保機構按同期銀行貸款利率的一半收取擔保費，一些機構的擔保費比這更高。而在國際上大多數國家的擔保費一般為1%左右，法國為0.6%，我國臺灣地區和香港特區僅為0.5%左右。
2. 缺乏有效的風險分散機制。從當前我國商業性擔保業務開展情況來看，商業性信用擔保對承擔的中小企業融資擔保業務要承擔100%的風險。與其合作的商業銀行不承擔任何風險商業銀行與信用擔保機構的風險、利益不對稱，使得信用擔保機構與商業銀行合作支援的中小企業專案一旦形成不良貸款，由信用擔保機構追索債權，出現的風險信用由擔保機構承擔。因此，商業性擔保機構對中小企業融資業務的擔保，必須追求100%的安全，業務範圍狹窄，使大多數中小企業仍然得不到融資支援。而在國際上，擔保機構一般只承擔80％的貸款責任，詳見表1。在我國，擔保機構不僅集中了過多的貸款風險，而且它們極其缺乏風險分散機制。因此，絕大多數擔保機構，尤其是商業擔保機構，都是尋求反擔保條款來分散風險，或者是提高擔保收費轉移風險。而事實上，中小企業的貸款之所以需要專門的擔保機構，就在於它們自身信用低，既沒有合格的擔保品，也很難找到非金融中介的擔保人。擔保機構過多的反擔保要求不僅使得擔保機構不能幫助解決中小企業的貸款難問題，而且還使得中小企業向擔保機構提出的擔保申請變得多餘，也徹底違背了設立中小企業擔保體系的宗旨。
表1：部分國家中小企業擔保機構承擔責任的比例（單位：％）
|
|
美國 |
加拿大 |
法國 |
日本 |
德國 |
|
承擔責任比例 |
80 |
85 |
50 |
50－80 |
50－80 |
資料來源：國家經貿委中小企業司，“世界各國中小企業信用擔保體系發展情況和我
國中小企業信用擔保體系建設情況”，。
3. 嚴重缺乏擔保方面的專業人才。擔保業是一項高度專業化的行業，其業務人員不僅需要金融、財務、擔保等方面的知識，還要高度熟悉企業每個環節的運作情況。目前各地的擔保機構人員大多數由政府機關人員組成，專業素質不能完全適應擔保業的需要。如某市的擔保機構，在編人員15 人，實際從事擔保業務的只有1名註冊會計師。這種情況在當前國內擔保機構中帶有一定的普遍性。近兩年擔保機構的迅速擴張使得本來就稀缺的擔保人才更加短缺。一些地方政府出資的擔保機構往往是由不熟悉擔保業務的政府官員擔任，但是政府擔保機構卻只有在專家的經營管理下實行市場化和企業化運作才能實現保本或微利經營，達到不以盈利為最終目標的政策性目的。民間資本型擔保機構目前業務開展緩慢的原因之一也是缺乏專業人才的管理和運作。而且，在專業人才缺乏的同時，我國目前還沒有擔保從業資格准入制度和失信懲戒機制也造成了現有從業人員能力和素質的欠缺。
4. 擔保品種貧乏，期限集中於短期。目前我國多數擔保貸款的期限都在6個月以內，最長不超過一年。擔保品種基本上侷限於流動資金，鮮有裝置、技術改造之類的長期貸款擔保。在國際上，多數國家都是對中小企業的長期銀行貸款提供擔保，所以擔保期限較長，一般都在2年以上。最長的是美國，其擔保期限長達17年。擔保品種也很豐富，包括創業貸款、票據貼現、科技開發貸款、裝置貸款和技術改造貸款等。例如，在日本山形縣信用擔保協會提供的擔保中，70%的無抵押要求，用於裝置資金擔保的比例為58%，3到10年以上的擔保金額比重高達61%[3]。
（三）功能性缺陷
信用擔保體系的結構性和經營性缺陷最終都會體現在功能性缺陷上。結構性缺陷帶來的功能性缺陷集中體現在巨集觀層面。過去，我國國有大中型企業因為可以直接利用國家信用而將銀行貸款這種外源性融資演變成了內源性融資。隨著我國市場經濟體制的建立和發展，我國已逐漸糾正這種錯誤現象，把國有大中型企業的貸款融資與其資產信用掛鉤。如果現在又把政府信用過多地用在中小企業上，相當於是走向另一個極端。這將與允許國有大企業過度地利用國家信用一樣，造成政府財政負擔加重，政府風險放大，市場管理風險功能弱化。政府擔保的中小企業貸款越多，既意味著政府撥出的財政資金越多，政府負擔加重，也意味著政府支出的信用越多，承擔的中小企業貸款風險越多。同時，市場本身具有管理和分散風險的卓越功能，中小企業貸款風險本來就是市場現象，政府擔保的主導地位表明政府承擔了過多本來可由市場管理和分散的風險，必然導致市場管理和分散風險的功能弱化。同時這也意味著政府分散了資源，忽視了在市場秩序、環境和基礎設施方面的建設。
經營性制度缺損帶來的功能性制度缺損主要體現在微觀層面。現存的經營性制度缺陷限制了擔保貸款的市場需求，加劇了貸款擔保的道德風險和逆向選擇，從而影響了現有中小企業信用擔保體系的績效和可持續發展。此外，結構性缺陷也帶來了微觀上的弊端。過多的政府擔保將會誘發中小企業的機會主義行為，增加道德風險，容易使中小企業加重對政府的依賴性。尤其是在我國很多企業的約束機制尚未真正形成的時候，這一問題更加容易產生。
此外，政府擔保機構在整個體系中居支配地位嚴重影響到信用擔保體系功能的發揮，降低了該體系的效率水平。如前文所述，2002年末，我國擔保機構可運用的擔保資金總額為242億元，全年累計擔保金額598.2億元，僅為可運用擔保資金總額的2.5倍，大大低於國際上普遍放大10倍的水平，沒有起到應有的放大作用[4]。中小企業信用擔保體系功能的正常發揮和效率的提高在很大程度上有待於民間資本型擔保機構的崛起，尤其是隨著我國經濟市場化程度的提高，商業性擔保機構的優勢將不斷凸現。
三、中小企業信用擔保體系缺陷的成因分析
（一）在政府包乾下形成的信用擔保體系與市場存在多方面的隔閡
從體系安排來說，風險分散主體單一，形式僵硬；從產權形成來說，財政投入比例過高，對民間資本視而不見；從市場格局來說，人為阻斷競爭形成，各地擔保機構以鄰為壑；從激勵機制來說，投資回報不相適應，政績觀遠遠強於獲利衝動。更有甚者，這些還只是浮在水面上的冰山。信用擔保機構從某種意義上來說，和銀行一樣揹負著信用創造的使命，因此，安全性對於信用擔保機構來說顯得尤為重要。我們經常說，公司治理究其源要靠制度來保證。但制度又是一個非常寬泛的概念。我們完全可以相信，經過一定時間的發展，任何一家擔保機構都會有完備的業務規範和流程，有自成體系的人事生成制度和激勵機制。但是，當這一切都置身在一個失調的產權安排和生成模式下的時候，對於它的預期顯然就不容樂觀了。我們從三個方面來看這個問題。第一，參照貝克爾－斯蒂格勒模型，我們可以獲知，代理人道德風險發生概率的大小取決於他的任期、對未來收益的貼現率、被發現的概率等諸多因素。行政任命的不確定性，對未來預期的不可知，以及政策性負擔所產生的道德風險的遮蔽，無不使得政策性擔保機構的經營水平更多地依賴於經理人的良知而非硬性的約束。我們國家在這方面的教訓不可謂不深刻，國有銀行的情況就是很明顯的例子。第二，國有產權下的這種政策性、行政性的擔保機構少有能做到“自主經營，自負盈虧”
者。在高風險的中小企業信用擔保行業中，如果整個行業大多數經營者日常經營上的決策不是出於職業化的分析和對利潤的追求，而是為了社會效益，那麼整個行業的危險性可想而知。第三，財政性擔保機構在財事和人事上無法對出資股東――政府保持獨立性，所以即使財政性擔保機構依據市場規律運作，但是在它們的經營管理過程中幾乎還是很難避免來自政府的行政干擾。而政府雖是出資人，但就業和***等因素作為政績構成了政府領導的收益函式，所以政府領導人具有了利用擔保機構來實現自己收益函式的最大化的動機和條件。有些地方甚至出現了擔保範圍的無限擴大化傾向，政策性成了福利性，政策性擔保成了地方政府幫助下屬虧損企業套取銀行貸款的工具或招商引資的誘餌。
（二）中小企業信用擔保體系上下游環節的支援軟弱乏力
中小企業信用擔保體系的上游環節是指中小企業，下游環節則是以銀行為代表的貸款金融機構。中小企業信用擔保體系介於中小企業和銀行之間，它的功能是信用擔保，而信用擔保的本質是一種把信譽證明和資產責任證明結合在一起的中介服務活動。中小企業在申請銀行貸款時，或者銀行在受理中小企業貸款時，向中小企業擔保機構提出信用保證申請。擔保機構對中小企業的擔保可以提高企業的資信水平，降低貸款成本，增加貸款數量或者延長貸款期限。而擔保機構對銀行的貸款擔保則可以增加銀行對貸款的中小企業的信任，分散和降低銀行的貸款風險，增加銀行貸款資產的安全性。中小企業信用擔保機構上述功能的正常發揮顯然需要上下游環節的支援和配合，即上游環節的中小企業需要有一種訊號傳遞，減低擔保機構擔保和銀行貸款的鑑別成本，增加擔保機構和銀行貸款的信任，而這種訊號傳遞最有效最實用的形式就是中小企業信用系統。同樣，在下游環節的銀行中，需要有銀行機構具有足夠的意願來經營和開拓中小企業貸款市場，為中小企業的信貸融資提供服務。
而我國的實際情況卻是，處於中間環節的中小企業信用擔保體系發展迅速，已經初具規模，但處於兩端的中小企業信用體系和銀行體系卻發展極其緩慢，滯後於中小企業信用擔保體系的發展。這表現在：第一，中小企業信用體系建設十分落後，很多地方甚至處於空白狀態。全國沒有形成統一、共享的以企業（當然包括中小企業）的信用徵集、登記、評估和釋出為主要內容的信用系統。相當多的企業沒有信用記錄，即使有一些企業有，也只是由某些經營較為規範的銀行出於降低貸款風險的目的而在其內部為企業建立的信用記錄。而且，有很多企業還存在信用資訊失真、信用行為混亂等破壞信用建設的事情。由此可見，信用擔保機構很難從自身之外的任何機構得到中小企業的有關信用資訊，而由於社會分工的侷限，信用擔保機構自身又不可能建立一套獨立的中小企業信用系統。缺乏信用資訊，擔保機構為中小企業貸款提供擔保的風險和成本就大為上升。而且，作為市場必要條件之一的信用資訊的缺乏所導致的擔保風險難以量化，使得無法計算擔保價格的風險溢價，最終造成了中小企業擔保市場不存在市場均衡價格。缺少市場均衡價格的後果是使資本在擔保市場的進出缺乏調節槓桿。第二，銀行體系為中小企業提供融資服務的意願不足。由於中小企業貸款具有需要急、頻率高、單項貸款金額少、風險大和成本高的特點，銀行出於“安全性，流動性和盈利性”的考慮，再加上整個銀行業的經營模式具有高同質性，因此目前我國的大多數銀行，包括中小銀行，為中小企業提供貸款的意願不足。尤其是大銀行，更願意為大中型企業提供融資服務。Banerjee等（1994）提出，中小金融機構因為和中小企業間的“長期互動”和“共同監督”而擁有為其提供服務的資訊優勢5。然而，在我國，由於長期以來嚴格禁止任何形式的民間融資行為和商業信用，因而割裂了中小金融機構與中小企業的密切關係（黃智鋒，歐陽令南，2002）。現在，我國的銀行市場為四大國有商業銀行所高度壟斷，其資產集中率高達80%以上，存款、貸款和機構的集中率也都在70%以上（郭建偉，2002）。因此，在這種為大型金融機構所高度壟斷的銀行業結構下，大型金融機構幾乎是天然地就不願為中小企業提供貸款。而發展時間較短的我國中小金融機構與中小企業的關係也並不密切，加之顧及自身風險，它們對中小企業也實行了嚴格的信貸配給。與此同時，目前的中小企業擔保體系主要是由政府強勢主導所建立的，政府的財政性擔保在整個體系中佔據了主導地位。所以，中小企業擔保機構在與銀行的貸款擔保博弈中處於弱勢地位，最終甚至100%地承擔銀行貸款風險的情況就很容易出現了。
總之，由於中小企業信用系統、中小企業信用擔保體系和銀行體系三者之間的發展程度嚴重脫節，處於上下游的中小企業信用系統和銀行系統的發展遠遠滯後於中間環節的中小企業信用擔保體系的發展，因此，上下游環節對中間環節的支援和配合軟弱乏力，從而導致中間環節在整個中小企業貸款系統中的正常功能無法得到有效發揮，而且在經營機制上出現很多的問題和缺陷。
除了上述兩點之外，中小企業信用擔保體系本身也有一些問題和缺陷。比如，信用擔保機構成立和發展的時間太短，缺乏專業型人才和經營管理經驗，缺乏信用擔保保險等輔助體系等
大學生財務管理論文