試論我國城市郊區水環境管理改革探討
General 更新 2024年11月22日
論文關鍵詞：城市郊區 水環境管理 管理體制 執行機制
論文摘要：我國城市郊區面臨嚴峻的水資源和水汙染形勢。城市郊區現行的水環境管理體制和執行機制改革是解決水環境問題的根本出路。通過對城市郊區水環境管理現狀進行了系統研究，指出現行管理體制和執行機制所存在的深層次原因，提出了改革城市郊區水環境管理的對策。
城市郊區指中心城市經濟社會發展過程中在周邊區域中所形成的，其特徵、結構和功能介於傳統城市與鄉村之間的地理區域，是城市和鄉村社會、經濟等要素相互作用、相互滲透的交叉地帶。城市郊區是城市發展的最具有生命力的區域，現行城市郊區水環境的嚴峻現狀嚴重製約了城市郊區的經濟社會發展。城市郊區半工半農的產業特點和以農村集體管理為主導的管理體制使其所面臨的水環境問題相較於普通城市和農村具有複合型的特點，所面臨的水資源短缺和水環境汙染的問題更為複雜，因此對城市郊區水環境管理進行系統研究，破解城市郊區經濟社會發展的“水瓶頸”問題就顯得格外緊迫。
（一）缺乏統一管理體制，水環境管理與發展不相適應
現行郊區水環境管理實行的分散式的管理體制，水資源、水汙染等管理分屬不同部門,水環境管理責權交叉多，難以統一規劃和協調，部門間管理工作缺乏有效銜接，造成了水環境管理的脫節，割裂了水環境的整體性和聯絡性，不利於水環境綜合管理，制約了經濟社會發展。
（二）管理法律體系尚不完善
我國關於水環境管理的法律實行的是水汙染和水資源分立立法的形式，部分立法內容存在交叉甚至衝突。目前，我國水環境綜合管理的法律體系尚未建立，涉水部門多，部門起草立法時缺乏綜合平衡，立法實踐又先後，缺乏通盤考慮，涉水法律存在交叉，妨礙水環境管理的法律執行。水環境管理的立法現在注重實體性立法，缺乏程式性立法，造成實體性立法規定的目標難以實現。對於水環境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性較差。
1.以行政管理為主導的管理方式不能滿足水環境管理的要求
政府在水環境管理中處於主導地位，實行以行政管理為主的高度集中的調控政策。水環境管理職能和經營職能界限不清，水環境管理主要以各級政府投資為主，造成了水環境管理工作具有片面性和不可持續性的特點，單獨依靠行政手段已經遠遠不能滿足水環境管理的需要。
2.水環境管理經濟手段執行機制缺失
市場機制是微觀領域有效的資源配置手段，各種稅、費、補貼、信貸等是水環境管理的經濟手段。在水環境管理相對薄弱的城市郊區，經濟手段的實施由於管理力量的薄弱，制度規範的缺失造成實施和監管難度較大，制約了水環境管理市場機制作用的發揮。
3.監督及參與機制缺失
我國城市郊區水環境管理責任制尚不健全，地方政府在水環境管理方面兼有裁判員和運動員的角色，監管動力不足，造成了水環境管理執法不力、監管不力的結果。城市郊區水環境管理方面的參與機制並不健全，水環境質量公告制度尚待健全，公眾的水環境知情權落實不夠，對水環境規劃和水資源分配等參與不夠，參與渠道和方式落實不夠，缺少公眾參與監督的有關規定，不能建立起公眾監督機制，使得水環境管理缺乏廣泛的公眾參與。
二、城市郊區水環境管理存在矛盾及分析
（一）水環境整體聯絡性和水環境分散管理的矛盾
整體性和聯絡性是水環境的自然屬性，是水環境實行統一管理的必然要求。我國長期處於計劃經濟的階段造成我國水環境管理實行分立管理的現狀，導致了水環境管理各職能部門權責交叉、利益衝突。水環境管理職能的割裂、水環境管理職能界定的不清晰，造成各職能部門在進行水環境管理的時候不能夠充分考慮水環境整體公共利益，造成了在水環境管理立法出現交叉，個別條文衝突的現象。
（二）水環境管理與城市郊區經濟發展的矛盾分析
城市郊區是地區經濟的增長點，是經濟發展最具活力的地帶，同時也是水環境管理力量薄弱的地帶，水環境管理制度尚待完善，與經濟社會發展的要求有較大差距，水資源短缺與水汙染的矛盾日益尖銳。郊區經濟發展以高投入低產出的粗放型經濟發展模式為主，在各地重視本地國民經濟發展，努力增加本地稅收的推動下，造成政府對水環境管理的執行性大打折扣，水環境形勢日益嚴峻。
（三）水環境行政管理與市場機制運作的矛盾
長期的計劃經濟體制管理造成了我國水環境管理以行政管理為主導的現狀，水環境管理受政府施政方針的影響較大，水環境管理以政府投入和政府推動為主，缺乏可持續性。市場機制在微觀層面上是資源配置的有效途徑，要充分發揮市場機制，客觀上要求改變政府職能。改變政府在水環境管理中運動員、裁判員身份不分的現象。
（四）城鄉二元結構現狀與城鄉一體化建設之間的矛盾
城鄉二元結構的根本原因是資源和福利城鄉間分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表現之一。城市郊區作為城市發展的新增長區域，具有較強的水資源需求和水汙染治理要求，但是城市郊區公共資源投入不足造成水環境管理力量薄弱，制度缺失，造成水資源短缺和水汙染加重的現實狀況日益嚴重。
三、城市郊區水環境管理改革的對策
（一）城市郊區水環境整合管理
水環境的分散管理割裂了水環境的整體性和聯絡性，部門間的分權管理使水環境管理的各個方面缺乏協調和配合，造成管理資源的浪費。構建以政府統領的水環境整合管理的體制，整合管理資源，統籌管理涉水事務。實行水環境的城鄉統一管理，實現水環境管理的部門間的整合、地域間的整合、管理內容的整合、管理物件的整合。推進水環境管理體制創新，推行區域水量和水質的統一管理，調整目前水環境管理部門為事業單位性質，增強其行政權力，賦予其財權、事權，加強對涉水事務的協調能力，確保執行的有效性。實現郊區水環境管理開發、利用、保護、治理、回用為一體的綜合管理體制。
（二）加強城市郊區水環境管理制度建設
建立健全各級水環境管理法規體系建設，根據水環境的整體性和聯絡性的特點，統籌規劃水資源和水汙染管理立法。完善地方各級水環境管理制度，注重對水環境管理綜合性立法，統籌考慮各部門和水環境資源相關單位利益。注重地方水環境管理的程式性立法，明確界定水環境管理的權責。建立水環境管理審批、運營、監督機制制度的建立，推行許可證制度。進行郊區水源汙染防治立法，完善取水權、排汙權交易立法。加強水環境管理的執法隊伍建設，強化執法監督，提高管理效率。
（三）轉變政府職能，充分發揮市場機制作用
轉變政府職能，提升政府對水環境管理執行的指導和監督作用，充分發揮市場機制的資源配置作用。明確進行水環境相關權利界定，實行所有權和使用權的分離，建立完善水資源相關權利的市場交易制度，特別是個體與群體的取水權、排汙權交易制度。豐富水環境管理的組織形式，推行現代企業制度，完善水環境管理的投融資制度，推行水環境管理涉水者治理模式。豐富產業組織形式，實行推行股份制、出租、拍賣、委託經營等形式提高涉水企業的執行效率。強化政府巨集觀調控職能，豐富水環境管理調控手段，推行系統的水環境管理稅、費、補貼、信貸等經濟手段，加大水環境調控經濟手段的研究，特別是級差稅、費以及綠色信貸方面，促進生態農業、生態工業、生態產業園區的建立，促進水環境與社會經濟的和諧發展。
（四）建立和完善參與和監督機制
加強水環境管理集體和個人的水環境知識宣傳和教育，發揮管理物件的監督和參與作用，是做好水環境管理工作的基礎。建立起水環境相關單位、個人在水環境管理中的參與和監督機制，豐富參與渠道，可以以水環境監督委員會、用水協會、節水互助小組、水環境管理聽證會等制度形式，加強水環境管理監督。對涉水事務執行過程和涉水企業的運作過程輿論指導、決策建議、執行監督，形成良好的水環境管理的參與氛圍，進行提升水環境管理效率。
（五）將水環境管理與郊區經濟社會發展相結合
城市郊區是地區經濟的增長區域，也是地區社會管理資源的薄弱區域，高耗水、重汙染的工、農業單位是造成郊區水環境狀況惡化的重要原因。優化郊區經濟結構和產業佈局，結合地區水環境特點，鼓勵發展低耗水、低汙染的工、農業產業，從財政、稅收、信貸、價格等渠道制定優惠政策，堅持發展綠色經濟，發展生態農業，將經濟社會發展與水環境優化利用相結合，將水文化建設與水景觀建設相結合，打造地方經濟發展特色，推進城市郊區的城鎮化建設，實現郊區經濟社會的可持續發展。
參考文獻：
[1]陳佃紅.淺談農村水環境存在問題及治理對策[J].治淮,2008，***2***:42-43.
[2]毛春梅，施國慶，黃濤珍，丁守森.淄博市水資源與水環境管理體制研究[J].水資源保護,2007，***6***:75-79.
[3]楊繼富，李久生.改善我國農村水環境的總體思路和建議[J].農村水利,2006，***5***:21-24.
[4]許玉明.全面推進水務一體化管理體制改革，促進城市發展[J].城市發展研究,2006，***1***:63-66.
[5]曾維華，張慶豐，馮豔，楊志峰.中國水環境管理體制改革初探[J].環境汙染治理技術與裝置,2002，***12***:92-95.
[6]鍾玉秀，劉寶勤.對流域水環境管理體制改革的思考[J].水利發展研究,2008，***7***:10-14.
[7]盧淑萍.中部地區區域水環境管理問題探索[J].江西能源,2007，***4***:74-76.
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論文摘要：我國城市郊區面臨嚴峻的水資源和水汙染形勢。城市郊區現行的水環境管理體制和執行機制改革是解決水環境問題的根本出路。通過對城市郊區水環境管理現狀進行了系統研究，指出現行管理體制和執行機制所存在的深層次原因，提出了改革城市郊區水環境管理的對策。
城市郊區指中心城市經濟社會發展過程中在周邊區域中所形成的，其特徵、結構和功能介於傳統城市與鄉村之間的地理區域，是城市和鄉村社會、經濟等要素相互作用、相互滲透的交叉地帶。城市郊區是城市發展的最具有生命力的區域，現行城市郊區水環境的嚴峻現狀嚴重製約了城市郊區的經濟社會發展。城市郊區半工半農的產業特點和以農村集體管理為主導的管理體制使其所面臨的水環境問題相較於普通城市和農村具有複合型的特點，所面臨的水資源短缺和水環境汙染的問題更為複雜，因此對城市郊區水環境管理進行系統研究，破解城市郊區經濟社會發展的“水瓶頸”問題就顯得格外緊迫。
（一）缺乏統一管理體制，水環境管理與發展不相適應
現行郊區水環境管理實行的分散式的管理體制，水資源、水汙染等管理分屬不同部門,水環境管理責權交叉多，難以統一規劃和協調，部門間管理工作缺乏有效銜接，造成了水環境管理的脫節，割裂了水環境的整體性和聯絡性，不利於水環境綜合管理，制約了經濟社會發展。
（二）管理法律體系尚不完善
我國關於水環境管理的法律實行的是水汙染和水資源分立立法的形式，部分立法內容存在交叉甚至衝突。目前，我國水環境綜合管理的法律體系尚未建立，涉水部門多，部門起草立法時缺乏綜合平衡，立法實踐又先後，缺乏通盤考慮，涉水法律存在交叉，妨礙水環境管理的法律執行。水環境管理的立法現在注重實體性立法，缺乏程式性立法，造成實體性立法規定的目標難以實現。對於水環境管理的概念缺乏必要的界定，可操作性較差。
1.以行政管理為主導的管理方式不能滿足水環境管理的要求
政府在水環境管理中處於主導地位，實行以行政管理為主的高度集中的調控政策。水環境管理職能和經營職能界限不清，水環境管理主要以各級政府投資為主，造成了水環境管理工作具有片面性和不可持續性的特點，單獨依靠行政手段已經遠遠不能滿足水環境管理的需要。
2.水環境管理經濟手段執行機制缺失
市場機制是微觀領域有效的資源配置手段，各種稅、費、補貼、信貸等是水環境管理的經濟手段。在水環境管理相對薄弱的城市郊區，經濟手段的實施由於管理力量的薄弱，制度規範的缺失造成實施和監管難度較大，制約了水環境管理市場機制作用的發揮。
3.監督及參與機制缺失
我國城市郊區水環境管理責任制尚不健全，地方政府在水環境管理方面兼有裁判員和運動員的角色，監管動力不足，造成了水環境管理執法不力、監管不力的結果。城市郊區水環境管理方面的參與機制並不健全，水環境質量公告制度尚待健全，公眾的水環境知情權落實不夠，對水環境規劃和水資源分配等參與不夠，參與渠道和方式落實不夠，缺少公眾參與監督的有關規定，不能建立起公眾監督機制，使得水環境管理缺乏廣泛的公眾參與。
二、城市郊區水環境管理存在矛盾及分析
（一）水環境整體聯絡性和水環境分散管理的矛盾
整體性和聯絡性是水環境的自然屬性，是水環境實行統一管理的必然要求。我國長期處於計劃經濟的階段造成我國水環境管理實行分立管理的現狀，導致了水環境管理各職能部門權責交叉、利益衝突。水環境管理職能的割裂、水環境管理職能界定的不清晰，造成各職能部門在進行水環境管理的時候不能夠充分考慮水環境整體公共利益，造成了在水環境管理立法出現交叉，個別條文衝突的現象。
（二）水環境管理與城市郊區經濟發展的矛盾分析
城市郊區是地區經濟的增長點，是經濟發展最具活力的地帶，同時也是水環境管理力量薄弱的地帶，水環境管理制度尚待完善，與經濟社會發展的要求有較大差距，水資源短缺與水汙染的矛盾日益尖銳。郊區經濟發展以高投入低產出的粗放型經濟發展模式為主，在各地重視本地國民經濟發展，努力增加本地稅收的推動下，造成政府對水環境管理的執行性大打折扣，水環境形勢日益嚴峻。
（三）水環境行政管理與市場機制運作的矛盾
長期的計劃經濟體制管理造成了我國水環境管理以行政管理為主導的現狀，水環境管理受政府施政方針的影響較大，水環境管理以政府投入和政府推動為主，缺乏可持續性。市場機制在微觀層面上是資源配置的有效途徑，要充分發揮市場機制，客觀上要求改變政府職能。改變政府在水環境管理中運動員、裁判員身份不分的現象。
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城鄉二元結構的根本原因是資源和福利城鄉間分配的不平衡，公共物品的不均衡分配是直接表現之一。城市郊區作為城市發展的新增長區域，具有較強的水資源需求和水汙染治理要求，但是城市郊區公共資源投入不足造成水環境管理力量薄弱，制度缺失，造成水資源短缺和水汙染加重的現實狀況日益嚴重。
三、城市郊區水環境管理改革的對策
（一）城市郊區水環境整合管理
水環境的分散管理割裂了水環境的整體性和聯絡性，部門間的分權管理使水環境管理的各個方面缺乏協調和配合，造成管理資源的浪費。構建以政府統領的水環境整合管理的體制，整合管理資源，統籌管理涉水事務。實行水環境的城鄉統一管理，實現水環境管理的部門間的整合、地域間的整合、管理內容的整合、管理物件的整合。推進水環境管理體制創新，推行區域水量和水質的統一管理，調整目前水環境管理部門為事業單位性質，增強其行政權力，賦予其財權、事權，加強對涉水事務的協調能力，確保執行的有效性。實現郊區水環境管理開發、利用、保護、治理、回用為一體的綜合管理體制。
（二）加強城市郊區水環境管理制度建設
建立健全各級水環境管理法規體系建設，根據水環境的整體性和聯絡性的特點，統籌規劃水資源和水汙染管理立法。完善地方各級水環境管理制度，注重對水環境管理綜合性立法，統籌考慮各部門和水環境資源相關單位利益。注重地方水環境管理的程式性立法，明確界定水環境管理的權責。建立水環境管理審批、運營、監督機制制度的建立，推行許可證制度。進行郊區水源汙染防治立法，完善取水權、排汙權交易立法。加強水環境管理的執法隊伍建設，強化執法監督，提高管理效率。
（三）轉變政府職能，充分發揮市場機制作用
轉變政府職能，提升政府對水環境管理執行的指導和監督作用，充分發揮市場機制的資源配置作用。明確進行水環境相關權利界定，實行所有權和使用權的分離，建立完善水資源相關權利的市場交易制度，特別是個體與群體的取水權、排汙權交易制度。豐富水環境管理的組織形式，推行現代企業制度，完善水環境管理的投融資制度，推行水環境管理涉水者治理模式。豐富產業組織形式，實行推行股份制、出租、拍賣、委託經營等形式提高涉水企業的執行效率。強化政府巨集觀調控職能，豐富水環境管理調控手段，推行系統的水環境管理稅、費、補貼、信貸等經濟手段，加大水環境調控經濟手段的研究，特別是級差稅、費以及綠色信貸方面，促進生態農業、生態工業、生態產業園區的建立，促進水環境與社會經濟的和諧發展。
（四）建立和完善參與和監督機制
加強水環境管理集體和個人的水環境知識宣傳和教育，發揮管理物件的監督和參與作用，是做好水環境管理工作的基礎。建立起水環境相關單位、個人在水環境管理中的參與和監督機制，豐富參與渠道，可以以水環境監督委員會、用水協會、節水互助小組、水環境管理聽證會等制度形式，加強水環境管理監督。對涉水事務執行過程和涉水企業的運作過程輿論指導、決策建議、執行監督，形成良好的水環境管理的參與氛圍，進行提升水環境管理效率。
（五）將水環境管理與郊區經濟社會發展相結合
城市郊區是地區經濟的增長區域，也是地區社會管理資源的薄弱區域，高耗水、重汙染的工、農業單位是造成郊區水環境狀況惡化的重要原因。優化郊區經濟結構和產業佈局，結合地區水環境特點，鼓勵發展低耗水、低汙染的工、農業產業，從財政、稅收、信貸、價格等渠道制定優惠政策，堅持發展綠色經濟，發展生態農業，將經濟社會發展與水環境優化利用相結合，將水文化建設與水景觀建設相結合，打造地方經濟發展特色，推進城市郊區的城鎮化建設，實現郊區經濟社會的可持續發展。
參考文獻：
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