第二章 公文概述
第一節 公文特點與功能
一、公文的特點
公文是國家機構及其他社會組織在公務活動中為行使職權、實施管理而製作的具有法定效用和規範體式的文件。
公文具備的以下特點:
1.由法定作者製作。公文的法定作者是指依法成立並能以自己名義行使職權和承擔義務的國家機構與其他社會組織(以下統稱為機關）。
2.具有法定的現實執行效用。公文的信息對受文單位有強制性的影響。如在規定的時間、範圍之內，強制執行、強制閱讀、強制覆文。
3.具有規範的體式。國家有關機構以法規、標準等形式對公文的文體、結構及格式都做了統一的規範，為了維護公文的權威性、準確性，公文的制發者必須遵循這些規範。
4.履行法定的程序。公文有執行效用，為了保證有效性，國家有關機構規定了各種公文的生成程序，公文的制發者必須履行這些程序。
二、公文的功能
公文能夠穿越時間與空間的限制，有效地傳遞公務活動所需要的信息，是機關在公務活動中行使職權的重要工具。公文的這一功能，表現在以下6個方面:
1.公文是黨和國家領導機關用於發佈各項方針政策、指令的基本工具，在公務活動中發揮領導、指導作用，是加強集中領導、維護政令統一、保證工作步伐整齊一致的有效形式。
2.公文是下級機關請示、彙報工作，反映情況，使下情上達，溝通縱向聯繫的基本手段，有利於上級機關對發生的問題進行及時處理，同時為領導機關決策提供依據。
3.公文是發佈行政法規的基本形式，對國家行政管理與維護社會主義精神文明、物質文明建設起著規範作用，使國家的管理活動有法可依，有章可循。
4.公文是各機關之間交流信息、商洽事務、協調配合工作，進行橫向聯繫的紐帶。它比其他信息溝通形式具有更強的準確性、權威性，因而比其他信息記錄更具有權威性。
5.公文是宣傳教育幹部、群眾的好教材。它有較強的理論性、政策性，在各項工作中起著闡述道理，提高覺悟及認識水平的作用。
6.公文是社會活動的真實記錄，記載了公務活動的狀態、過程，證明作者的合法身份，有重要的憑證作用。
公文的特點與功能，是它區別於其他信息記錄形式的明顯特徵。
第二節 公文的種類
一、公文的分類
依據不同的標準，公文通常可分為:
1.通用公文與專用公文。根據形成和作用的公務活動領域(即通常所說的按公文形成和使用範圍)劃分，通用公文是各類各級機關、團體、企事業單位都使用的文件，如請示、報告、函等，專用公文是在一定專業機關、部門和業務範圍專門使用的文件，如外交文件、司法文件、會議文件、軍事文件等。
2.對外公開文件、限國內公開文件、內部使用文件、祕密文件、機密文件、絕密文件。這是根據文件內容所涉及的國家祕密程度劃分的。對外公開文件，內容不涉及國家祕密，可以直接對國內外公開發布。限國內公開文件，內容雖不涉及國家祕密，但其內容不宜或不必向國外公佈。內部使用文件，內容不涉及國家祕密，但不宜對社會公開，只有在本系統或本機關內部使用。祕密文件，其內容含有一般的國家祕密，洩露會使國家安全、利益遭受損害。機密文件，是指含有重要的國家祕密，一旦洩露會使國家的安全和利益遭受嚴重損害。絕密文件，是指內容含最重要的國家祕密，洩露會使國家的安全、利益遭受特別嚴重的損害。
3.上行文、平行文、下行文;公文制發機關根據行文方向而劃分的。上行文，指向有隸屬關係的上級領導、指導機關報送的公文;平行文，是指向同一組織系統的同級機關或非同一組織系統的任何機關發送的公文;下行文，向所屬被領導、指導的下級機關發送的公文。
4.規範性文件、領導指導性文件、公佈性文件、陳述呈請性文件、商洽性文件、證明性文件。是根據內容的性質所劃分的。規範性文件指強制性推行的，用以規定行為規範的法規、規章等;領導指導性文件是指領導機關制發的用於頒佈方針政策、法規規章，指導、佈置工作，闡明領導指導原則的文件;公佈性文件是指直接向國內外公開發布的文件;陳述呈請性文件指用於彙報工作，陳述情況，提出建議，請求指示或請求批准的文件;商洽性文件是指探討、協商一般事項的文件:證明性文件是指對某組織或個人的使用、身份、經歷或某事件提供證據和對有關各方面權力、義務、責任作出規定的文件。
5.平件、急件、特急件。是依據對處理時限的要求劃分的。平件是指沒有特殊時間要求，按常規處理的文件。急件是指因為內容重要、緊急而需要優先傳遞處理的文件。特急件是指內容非常重要並特別緊急，需立即優先迅速傳遞處理的文件。
6.收文、發文。機關內部根據文件來源劃分的。收文指本機關收到的來自外部的文件。發文是指本機關製作發往外部的文件，本機關製成只供內部使用的也稱發文。
二、通用公文的文種
文種，也叫做公文名稱，是用來表明公文的性質、適用範圍、作者職能權限及制發公文目的要求的。在公文中正確標明文種，不但為公文撰寫、處理提供便利，而且有利於維護公文的權威性及有效性。
(一)行政機關的公文
行政機關的公文，是行政機關在行政管理過程中所形成的具有法定效力和規範體式的文書，是依法行政和進行公務活動的重要工具。
行政機關的公文種類主要有:
1.命令
適用於依照有關法律公佈行政法規和規章;宣佈施行重大強制性行政措施;嘉獎有關單位及人員。
2.決定
適用於對重要事項或重大行動做出安排，獎懲有關單位及人員，變更或者撤銷下級機關不適當的決定事項。
3.公告
適用於向國內外宣佈重要事項或者法定事項。
4.通告
適用於公佈有關方面應當遵守或者周知的事項。
5.通知
適用於批轉下級機關的公文，轉發上級機關和不相隸屬機關的公文，傳達要求下級機關辦理和需要有關單位周知或者執行的事項，任免人員。
6.通報
適用於表彰先進，批評錯誤，傳達重要精神或者情況。
7.議案
適用於各級人民政府按照法律程序向同級人民代表大會或人民代表大會常務委員會提請審議事項。
8.報告
適用於向上級機關彙報工作，反映情況，答覆上級機關的詢問。
9.請示
適用於向上級機關請求指示、批准。
10.批覆
適用於答覆下級機關請示事項。
11.意見
適用於對重要問題提出見解和處理辦法。
12.函
適用於不相隸屬機關之間相互商洽工作、詢問和答覆問題，請求批准和答覆審批事項。
13.會議紀要
適用於記載、傳達會議情況和議定事項。
(二)黨的機關公文
黨的機關公文，是黨的機關實施領導、處理公務的具有特定效力和規範格式的文書，是傳達黨的路線、方針、政策，指導、佈置和商洽工作，請示和答覆問題，報告和交流情況的工具。
黨的機關公文種類主要有:
1.決議
用於經會議討論通過的重要決策事項。
2.決定
用於對重要事項做出決策和安排。
3.指示
用於對下級機關佈置工作，提出開展工作的原則和要求。
4.意見
用於對重要問題提出見解和處理辦法。
5.通知
用於發佈黨內法規、任免幹部、傳達上級機關的指示、轉發上級機關和不相隸屬機關的公文、批轉下級機關的公文、發佈要求下級機關辦理和有關單位共同執行或者周知的事項。
6.通報
用於表彰先進、批評錯誤、傳達重要精神、溝通重要情況。
7.公報
用於公開發布重要決定或者重大事件。
8.報告
用於向上級機關彙報工作、反映情況、提出建議、答覆上級機關的詢問。
9.請示
用於向上級機關請求指示、批准。
10.批覆
用於答覆下級機關的請示。
11.條例
用於黨的中央組織制定規範黨組織的工作、活動和黨員行為的規章制度。
12.規定
用於對特定範圍內的工作和事務制定具有約束力的行為規範。
13.函
用於機關之間商洽工作、詢問和答覆問題，向無隸屬關係的有關主管部門請求批准。
14.會議紀要
用於記載會議主要精神和議定事項。
第三節 公文文體與結構
一、公文的文體
文體即文章的體裁。公文的文體是以敘述、說明、議論三種表達方式兼用的特殊應用文體。因此，公文首先必須具有應用文的屬性:直接應用性、全面真實性、結構格式的規範性。能對解決某一現實事務具有明顯的直接應用價值，公文要求反映具體事務時必須全面真實，不允許虛構誇張。其次，公文要求使用現代書面語言，不得采用古文形式表達。由於行文目的的不同，敘述、說明、議論在不同的文種中使用各有側重。
二、公文的結構
公文的結構指公文的組織構造，具有規範性。國家有關機構對公文的基本構成作了規範性要求，基本組成部分為一切公文所必備，其他組成部分可視具體情況決定取捨。
公文的基本組成部分有:標題、正文、作者、日期、印章或簽署、主題詞。
公文的其他組成部分有:文頭、發文字號、簽發人、保密等級、緊急程度、主送機關、附件及其標記、抄送機關、註釋、印發說明等。
標題。一件公文用以與其他公文相區別的名稱，其主要作用是:概括揭示為受文者關注的幾方面內容;為查找利用與管理公文提供一個檢索標識。
正文。公文的主體部分。用於系統表達使受文者對特定事物獲得明確認識所需要的信息。
作者。制發公文並對其負全責的機關的全稱或規範簡稱。其作用是表明公文的責任者和法定權威性，間接表明公文的空間效力範圍(即對哪一家特定地區或單位有法定效用)。
日期。公文形成的具體時間，通常以領導者簽發的時間為準，聯合行文以最後簽發機關領導人的簽發日期為準，特殊情況下以會議通過的時間、印發時間、批准時間作為公文形成的時間，除在正文中明確規定生效執行日期的公文之外，公文的形成日期即公文時間效力範圍的起點，因此，日期也具有表明公文有效性的作用。
印章或簽署。印章實際上是指作為機關權力象徵的印信在公文上留下的印記;簽署則是指簽發公文的領導人親筆在正式發出的公文上所簽署的姓名。印章或簽署均為證實公文作者合法性、真實性及公文效力的標誌。
主題詞。用以揭示公文基本內容並經過規範化處理的名詞術語。其作用是與標題等相配合進一步簡要而準確地揭示公文內容;為主題檢索法的運用提供檢索標識，為計算機等現代信息手段處理與管理公文和檔案奠定基礎。
文頭。用於強調公文責任歸屬和權威性的標記。一般由作者全稱或規範簡稱後加“文件”二字構成。其作用是強調公文責任歸屬者，喚起受文者對公文權威性的警覺，表明此件是鄭重的正式公文，向受文者提示內容的重要性;表明文件性質或發送範圍，通常以不同字體字號、顏色、全稱或簡稱等形式表示這些方面的區別。
發文字號。由作者對其所制發的公文依次編排的順序代碼。其作用在於為檢索和引用文件提供專指性較強的代號;為統計和管理公文提供依據。
簽發人。代表機關核准並簽發發文稿的領導人的姓名。在上行文中必須有此項目。其作用是表明公文的具體責任者，督導各級領導者認真嚴肅地履行職責，強化公文質量。
保密等級。公文涉密程度標誌。其作用是表明公文涉及祕密的程度與保密要求，喚起受文者警覺，提示其注意分別採取不同措施，確保祕密公文的安全。
緊急程度。表明公文送達和辦理時間要求的標誌。其作用是維護公文時效，避免延誤。
主送機關。對所收受公文負實際辦理、答覆責任的機關的全稱、規範簡稱或統稱。其作用是概括表明公文效力所及的空間範圍和機構、人員範圍。
附件及其標記。附件指附屬守公文正件的其他材料。如無專門說明，其效用與主件相同。在公文正件上要作出附件標記，即註明附件標題、件數、份數等。
抄送機關。對所收受公文一般毋需承擔直接辦理、答覆責任，而只需瞭解公文內容的機關的全稱、規範簡稱或統稱。其作用是與有關方面溝通情況，以便於取得了解、理解、支持和配合。
註釋。對正文中有關名詞術語及有關事項的註解、說明。
印發說明。對公文印製發出情況的介紹。
第四節 公文的格式與稿本
一、公文的格式
1.公文格式規範化的含義及作用
公文的格式，指公文的數據構成與對各數據項目的編制。公文格式具有相對穩定性和規範性的特點。公文格式規範化，就是將公文按照一定的目的、用途、要求以及規定的文字表述方法統一設計文件，使公文實現標準化，公文格式化的作用體現在以下兩個方面:一是有利於信息傳遞和文件管理;二是有利於提高機關工作效率和質量，要提高機關工作效率和工作質量，就要搞辦公自動化，採用現代化計算機技術和自動化辦公設備，摘辦公自動化，首要解決的問題是要有相應的標準，只有標準化，才能加速信息交流，實現信息資源共享，提高工作效率，從而提高經濟效益和社會效益。所有公文必須具備指定的基本數據項目:發文機關、標題、正文、印章或簽署、成文日期。除此，還具有可供選擇使用的數據項目，選擇項目可根據需要決定取捨;第二，對公文各數據項目的編排必須遵循國家的有關規定;第三，在確保公文結構完整的同時，相同文種的公文，其數據構成應保持大體一致。
(1)文頭。在印刷本上，文頭位於公文首頁上端，約佔圖文區面積的1/3，以大號黑體字、黑變體字或標準體、宋體字套色(一般為紅色，但也可根據需要用其他顏色)印製，居中排一行。聯合行文的公文，一個作者佔一行，主辦單位排列在前。
(2)發文機關。用於表明公文的責任者，展示公文的法定權威性。標識發文機關有兩種形式:一是由發文機關的全稱規範化簡稱加“文件”二字構成。這種形式又稱版頭、文頭，採用大號黑變體字或初號宋體字在公文首頁上端套紅標識。一是於公文落款處標明發文機關的全稱或規範化簡稱，以領導人名義制發的公文，須標明領導人職務。這種形式又稱署名。
幾個機關聯合行文時，應將主辦機關排列在前。
(3)標題。指標明某一公文主要內容的概括性名稱。一般由發文機關名稱、事由與文種三部分構成。標題用於揭示公文主要內容與行文目的，便於對公文的閱讀與處理。因此，要求準確、簡明。標題中除法規、規章的名稱加註書名號外，一般不用標點符號。引用被轉發公文的標題時，如果該公文不是法規、規章，也不應加書名號。公文標題的位置在紅色反線下空2行，用2號小標宋體字，可分一行或多行屆中排布，要做到詞義完整，排列對稱，間距恰當。
(4)正文，用於闡述公文內容，表達發文意圖，使受文者對公文所表達的信息獲得具體、明確認識。正文，是公文的主體部分，一般要求“一文一事”，一般在主送機關以下，成文日期之上。正文常用3號仿宋體印製。
(5)印章或簽署。印章，指作為機關權力象徵的圖章。簽署，指簽發公文的領導人在公文正本的落款處簽註姓名(或代以簽名章)。在公文上蓋印或簽署，用以證實公文，除會議紀要外，均需加蓋印章。聯合上報的非法規性公文，由主辦機關加蓋印章。聯合下發的公文，聯合發文機關均應加蓋印章。蓋印，應端正、清晰，做到上不壓正文，下要騎年蓋月。簽署位於正本的末頁，先排出機關名稱、簽署者職務，後空兩格後請領導者簽註姓名。
(6)成文日期。指形成公文的確切日期。用於表明公文開始發揮效用的時間。確定成文日期以領導人簽發的日期為準;聯合行文，以最後簽發機關領導人的簽發日期為準。標註成文日期要求用漢字寫全具體的年、月、日。
2.公文制發者根據文種、行文目的、閱讀對象以及版面編排的需要而特別填制的項目
(1)發文字號。由機關代字、發文年號、發文順序號組成。成文年號位於中間，以六角括號括入。發文字號，又稱發文編號，用於為檢索和引用公文提供指性代號。如國務院2005年第一件發文即標作:“國發〔2005〕1號”。聯合行文時，只標註主辦單位的發文字號。在印製本上，發文字號位於公文首頁文頭以下，居中;如有簽發人時，應居左，兩者排一行。常採用3號或4號仿宋體印刷。發文字號下應居中印一條細實線。
(2)簽發人。指示發文字號右側標註簽發公文的領導人姓名，用於上行文。其作用在於表明機關發文的具體責任者，督導各級領導者認真履行職責，提高公文質量，併為直接聯繫與查詢有關事宜提供方便。常用與發文字號相同的字體字號印製。
(3)主送機關。即收受公文並對公文負主辦或答覆責任的機關全稱、規範化簡稱或統稱。於標題之下靠左頂格標註，結尾用冒號。其作用在於表明公文的空間效力範圍，明確對公文負法定辦理或答覆責任的機關。如主送機關不是一個時，應按其性質、級別的輕重高低以及有關規定或慣例依次排列，同性質或同級的機關名稱之間用頓號，不同性質或不同級別的機關之間用逗號。常用3號或4號仿宋體字印刷。
(4)附件。指在正文左下方作出的附件標註，用以註明附件的序號、標題，適用於具有附件的公文。在正文下空1行左空2個字的位置標出“附：”字樣，再分別標出附件序號(只有一件時不標)、標題、份數，每件一行，字體字號與正文相同。
(5)附註。指對公文中某些內容或有關事項的註解與說明，其作用在於簡化公文正義，便於閱讀與理解。標註於主題詞上方。
(6)主題詞。是用於揭示公文主要內容並經規範化處理的詞與詞組，用於為按主題檢索公文提供檢索標識，為以現代信息處理手段處理和管理公文奠定基礎。上報的公文，應當按照上級機關的要求標註主題詞
(7)抄送機關。指收受公文需瞭解公文內容而不需承擔主辦或答覆責任的機關全稱、規範化簡稱或統稱，標註抄送機關的目的在於明確公文的發送範圍，使有關機關了解公文的內容，以便在必要時給予配合。
(8)印發說明。又稱版記，用於標識公文印發部門名稱，印發日期與印發數量等。其目的在於明確公文印製質量、時間的責任歸屬並便於受文者與公文印發部門直接聯繫。
位於抄送欄以下公文末頁最下端，在圖文區與下自邊(地腳)交界處劃一條與抄送欄細實線等長並平行的細實線，形成“印發說明欄”。在欄中左邊標註承印這份公文的部門，一般是“……(印發機關名稱)辦公廳(室)”，右邊標註“某年某月某日印發”，用與正文相同的字體字號的文字印刷，印發日期一般寫送往印刷廠(文印室)的日期。在印發說明欄底線下的右側，用小於正文字號的5號或小5號仿宋體印上“共印XX份”。
(9)份號。指對依據同一文稿印製的若干份分文順次編制的順序代碼。適用於機密、絕密公文。
(10)保密等級。即表明公文保密等級的標號。於公文上方分別用漢字標明“絕密”、“機密”、“祕密”，必要時還應註明保密期限(如“機密食5年”)。
(11)緊急程度。即表明對公文送達和辦理時限要求的標識符號。適用於“特急”、“急”公文。在印製本上，緊急程度位於保密等級的下一行，字體字號與保密等級相同。
(12)註釋。指對標題的註解或說明，用於註明法規、規章或其他經會議討論通過公文產生的法定程序與時間。一般用圓括號標註於標題上方。常用小於正文的4號或小4號仿宋體字印刷。
3.數據項目的編制
公文用紙幅面尺寸與區域劃分。公文用紙幅面尺寸一般採用國際標準A4型(長297毫米、寬210毫米)，左側裝訂，張貼的公文用紙大小，根據實際需要確定。公文用紙劃分為圖文區與白邊區。
文字符號的書寫與排版。公文的文字符號從左至右橫寫橫排。少數民族文字按其習慣、排版。在民族自治地方，可並用漢字和通用的少數民族文字。
主要數據編排的次序為:發文機關、份號、祕密等級、緊急程度、發文字號、簽發人、標題、主送機關、正文、附件說明(標記)、署名、印章(簽署)、成文日期、附註、主題詞、抄送機關、印發機關和時間。
二、公文的稿本
在公文形成過程中，將有各種文稿、文本產生，它們在內容、外觀形式以及效用方面均有很大區別。
1.草稿。公文的原始文稿，包括有討論稿、送審稿、徵求意見稿、草稿、修改稿等多種形式、是草擬成文的未定稿均供討論、徵求意見和修改審核使用，不具備正式公文的效用。
草稿的外觀特點是沒有生效標誌(如簽發、用印等);文面上常見“討論稿”、“徵求意見稿”、“送審稿”、“草案”、“初稿”、“二稿”、“三稿”等稿本標記。標記大都位於標題下方或右側加括號。
2.定稿。又稱原稿，是已經履行法定生效程序的最後完成稿，即業經機關領導人審核並簽發，正式會議討論通過或經上級機關審核批准的文稿。具備正式公文的法定效用，是製作公文正本的標準依據。
3.正本。根據定稿印製是供受文者使用的具有法定效用的正式文本，格式規範並具備各種生效標誌。
4.副本。再現正本內容及全部或部分外形特徵的公文複製本或正本的復份。備存查，知照使用。與正本在內容上並無區別，只是作用不同。
5.試行本。法規文件正本的一種特殊形式，在試驗推行期間具有法定效用。試行本主要適用於發文機關認為公文內容待一段時間的實踐檢驗後可能將予修訂的情況下。試行本的外形特徵主要是在公文標題中加註稿本標記，一般是在文種後用括號註明“試行”字樣。
6.暫行本。法規文件正本的一種特殊形式，在暫行實行期間具有法定效用。這類公文在標題的文種前有—“暫行”兩字，如《×市鼓勵外商在××工業開發區投資若干政策暫行規定》。
7.修訂本。對已經發布生效的文件，在實行一定時期以後進行修改訂正再行發佈時使用的文本。修訂本具有法定效用。修訂本的外形特徵除與其他正本相同之外，需要作出稿本標記，可在標題結尾處標作“(修訂本)”，也可在標題下做題注，在圓括號內註明“某年某月修訂”。
8.不同文字稿本。同一公文在形成過程中，需要兩種或兩種以上文字撰制時，不同文字所形成的內容相同的文稿或文本在效用上相同。
原作者： 陳馨賢