公共財政與稅制改革

　　湯教授的講話分為兩個部分：第一，關於公共財政的基本理論，包括公共財政的特徵、市場經濟條件下公共財政的陣容及其實行機制、公共財政框架完善以及稅收在公共財政中的地位等問題。第二，基於稅收在公共財政中的重要地位，當前分佈實施稅制改革應當注意的問題。

　　一、公共財政的相關問題

　　湯教授認為儘管公共財政的相關內容存在諸多方面爭議，但是總體看，公共財政具有其道理，個人贊同這個提法。

　　十六屆三中全會對於稅制改革和財政體制有特定的論述。該論述要求分步實習稅制改革，並具體提出了實施分步稅制改革的八項具體要求。十六屆三中全會對於財政體制改革的要求，包括完善分稅制的財政體制、國家預算、政府採購、國庫集中收付制度以及整個財政制度。

　　湯教授認為，公共財政體制改革的原則，從理論上講，是以市場失效和社會經濟全面、持續健康發展為標準。因此，只有那些市場不能有效配置資源的領域，政府和公共財政應當介入。由此，匯出公共財政的介入領域範圍。

　　（一）公共財政的特徵和應當介入的領域

　　公共財政的含義是指在市場經濟條件下，國家和政府為滿足社會公共需要而建立的財政收支活動新的機制和新的體制，是與市場經濟體制相適應的體制。公共財政的基本點包括：（1）彌補市場失靈的財政；（2）公共財政提供一視同仁的服務；（3）非營利性的財政；（4）法制化的財政。

　　公共財政涉足於公共領域。從一般的角度講，公共領域是市場失靈的領域，包括；（1）第一個層次：國家安全、公共秩序與法律、公共工程與支出、公共服務；（2）第二層次：經濟的外部性、壟斷、分配不公、經濟波動、資訊不完善等；這兩個領域都是公共服務應當介入的領域，也是公共財政應當涉足的領域。（3）從特殊的角度來看，應當聯絡市場經濟發展水平看。從市場發育的角度來看，發展中國家比發達國家需要介入的領域更多，某些私人資本在一些領域無法介入。由經濟發展導致的市場失靈領域成為公共財政的第三層次。（4）我國特有的國情：地域廣闊、城鄉經濟和區域經濟發展不平衡；公有制經濟比重大，改制改組的難度較大，必須政府介入。我國的經濟發展國情構成我國公共財政的第四個層次。（5）另外，按照十六屆三中全會的要求，我國的公共財政的範圍還涉及到巨集觀調控領域。

　　（二）公共財政的職能和機制

　　財政的範圍由政府的只能決定，同時這兩者以一定條件下經濟體制為前提。市場經濟條件下政府的職能，包括政治、社會、文化教育和經濟管理管理職能。基本職能直接配置資源和間接調控私人配置資源的能力。具體表現為，提高市場資源配置的能力、穩定經濟的能力，維護公平的能力，拉攏經濟體制的能力完善經濟發展的能力，完善經濟體制的能力、法制的能力，對外宣傳的能力等八項。政府的這些職能規定著財政職能執行的方向，規範著財政職能的範圍。十六屆三中全會對政府職能的暫行定位，反映在財政領域就是建立公共財政和公共服務性財政。財政職能包括，資源配置，收入公平分配職能和穩定社會發展的職能。除了這些傳統職能之外，對應政府的職能的轉換，財政職能也有了新的表現形式。

　　（三）市場經濟條件下公共財政框架體系的構建。

　　公共財政框架體系至少包括：進一步完善部門預算制度；構建完善的政府採購制度；建立完善的國庫集中支付制度；進一步完善票款分離、收支兩條線的支出管理制度；進一步推進農村稅費改革；完善巨集觀調控的協調機制；實行權責化的政府會計；建立政府管理資訊制度。

　　關於稅收和公共財政關係有三種觀點。第一，建立和規範以稅收收入為主，以輔助化收入為輔的財政體系。稅收收入是基本內容，制度化收費處於輔助地位。採購成為新的金融工具。公共財政應當以稅收為主要的手段。因此，公共財政改革以稅制改革為基礎，其中稅費改革是關鍵和難點。第二，在市場經濟中，在總體上稅收制度應當保持較高中性，它對配置資源非常重要。保持稅收的中性要求依法治稅。稅收制度也成為財政制度的中心。第三，在公共財政下，政府收入來源於社會的公共收入。政府提供的是個人難以提供的公共服務，這種服務要求與之相對應的無需償還的財政收入，即稅收。稅收成為公眾取得公共服務的對價。市場經濟條件下，稅收是公共收入的基本甚至唯一的形式。此外，還應當考慮公共財政和納稅人的權利之間的關係。公共財政的直接來源是公眾提供的稅金，因此公共財政應當保障納稅人的正當權利。保護納稅人的合法權利本身就是公共財政的目的。

　　二、 當前分步實施稅制改革的幾個想法

　　（一）稅收理論能否成為稅制改革的依據

　　1、應當把中國稅制改革放到加入世貿組織下，放到世界性稅制改革背景下分析。

　　關於世界性稅制的改革的理論依據和中國稅制改革的背景。世界稅制改革有三大理論依據：公平課稅論、最優課稅論和財政交換論。對於該三項理論能否成為稅制改革的理論依據有肯定和否定兩種觀點。湯教授認為應當結合我國的國情進行分析後區分性借鑑。

　　關於公平課稅理論。公平課稅理論主要根據收益原則和課稅能力原則。理想的公平課稅理論主要根據綜合所得概念，寬稅基。既要強調橫向公平，又要強調縱向公平。稅收公平和稅收中性之間存在一定的矛盾。我國進行稅制改革應當以公平稅負理論為依據。但存在一定問題。稅費加上無法統計的制度外收費大約佔 30％。因此，應當結合我國的國情，進行合理的借鑑。

關於比較有分歧的最優課稅理論。湯教授應當承認其在世界稅制改革中發揮過的重大作用。公共選擇理論和最優課稅理論是獲得諾貝爾獎兩種財政稅收理論。其中強調的最優商品課稅、最優所得課稅、以及最優商品課稅和最優所得課稅的最優搭配值得我們思考。儘管該理論中的很多假定並不存在或者有一些前提，但是這種思路給我們很大啟發。比如，應當注意到產品的需求彈性和稅率的關係。對於需求彈性較小的應當徵收較高稅率。這些思路應當值得我們思考。再如，最低邊際稅率和最高邊際稅率都應當低一點，應當選擇合理區間，這樣一個視角具有其價值意義。應當注意稅率的調整和效率的關係。此外，維克裡較早提出中性稅收的思想，儘可能減少納稅人的稅收負擔。湯教授認為，把稅收的公平原則、效率原則等細化一下，可能就推斷出最優課稅理論。我國《個人所得稅法》中個人所得的最高邊際稅率過高。一方面導致勞動者的逃稅動機，另外這樣的邊際稅率在實際中很少得到運用。因此，最優稅收理論在某些方面可以借鑑。

　　關於財政交換論。財政交換論和法制已經憲法經濟學聯絡較為緊密。中心問題是如何約束不良政府行為。政府從公民哪裡獲得財產應當如何限制？湯教授主張通過重新確立一套經濟和政治活動的憲法法制，對政府權力實施憲法上的約束。稅收設計屬於憲法問題，稅制改革應當屬於立憲性問題。稅收法定原則等是這種思想的體現。主張應當約束預算和平常所講的政府權利來源於憲法，保障公民的權利等理論是一致的。政府的財政權利來源於憲法，立憲原則還涉及到許多公共財政思路：公債、預算、政府採購、轉移支付等。湯教授在此問題上的看法是，財政交換理論的核心——貫徹稅收法定主義有其道理。

　　2、關於中國稅制改革的背景，湯教授還從經濟全球化態勢和十六屆全面建設小康社會背景下進行了分析。他認為，在全球化背景下，更可以看出我國稅制改革的緊迫性。國際層面上的稅制改革應當考慮到稅收競爭和稅收協調問題、居民管轄權原則和來源地管轄權原則問題等。我國進行稅制改革過程中應當看到我國稅制和世貿組織基本原則不相符合的地方。除此之外，我國稅制改革還應當考慮如何按照國際慣例經濟貿易區域化、國際稅收協調等對國際稅收產生影響，並最終如何和國際進行接軌，怎樣和國際減稅浪潮協調。

　　另外，湯教授認為現今倡導的稅制改革並非新一輪稅制改革，而應當是94年稅制改革的後續部分。

　　（二）關於現行稅制改革應當注意的幾個問題

　　1、關於加快增值稅暫行試點工作。中央已經在東北八個行業進行增值稅轉移試點工作。對當年新增加的機器裝置中所包含的稅進行試點，範圍並不是很大。湯教授認為，不應當因為區域性過熱而延遲增值稅試點工作。目前投資過熱有結構性原因。因此，既然主要的行業都已經試點了，其他的行業應當改革。另外，試點的時間不宜過長，應當向全國較快推開。可以借鑑很多國家的做法。採取分步到位辦法。其中，關於小規模納稅人的稅率應當進一步降低。

　　2、關於兩法合併問題。兩法合併工作已經展開。其中，關於兩法的名稱，主導意見仍然採用《企業所得稅法》的名稱，但在條文表達中體現法人所得稅的精神。但也有有人提出一步到位，湯教授在此問題上的看法是，現行企業所得稅界定納稅人的關鍵是實行獨立經濟核算，其弊端日益顯露。因此，儘量與會計制度保持一致，以減少納稅人和稅務機關納稅和徵稅的成本。其中關於企業所得稅的稅率問題，大體的傾向是在25％左右。

　　3、加快消費稅的調整問題。前段時間，官方對奢侈品徵收消費稅進行闢謠。湯教授認為，消費稅應當加快調整步伐。選擇性強是消費稅的特徵。消費稅和現在經濟發展不相適應。因此，應當完善消費稅，適當提高消費稅基。對於某些環境汙染嚴重的，資源稀卻性的，國家壟斷性的，資源不再生的，傾向於適當提高一些稅率。對於破壞環境等的，也應當提高一些稅率。對於小汽車，老百姓都認為高檔的消費品等並且具有一定財政意義的，可以適當擴大稅基。對於化妝品等應當作出不同的調整。對於某些高消費性行為有人主張開徵消費稅。在營業稅基礎上加徵消費稅。

　　4、農業稅問題。今年的政府工作報告為現階段的農業稅制改革提出了基本思路。湯教授提出建議，全國範圍內是否可以加快在三年內基本上取消或者全部取消農業稅？其觀點是，按照現有進度，三年內可以完成農業稅改革。但是，關鍵在於配套改革以及農業稅改革後續問題。難點在於農業稅的配套改革。湯教授的第二個建議是統籌規劃，加快配套改革。農村經濟和農業產業化的發展、國家財政的充裕、農村基層政府的改革和機構的精簡是配套改革完善的三個條件。第三，還應當及早研究具體方案，推進制度創新。方案和步驟是在三年內取消農業稅、統一研究稅制問題、五年之後推進城鄉稅制的統一。如果條件成熟的情況下，有人主張農業商品增值稅，或者有選擇性的徵收所得稅，以上設想應當調查確認。農業稅制改革解決的兩個難題是徵收機關和農民打交道和如何進行計稅核算和評定。解決這個問題有三個思路，即不直接對納稅人直接徵稅；儘量避免農戶的經常核算，採用粗線條定下徵稅的數額和徵收土地使用稅。

　　5、湯教授還對於當前稅制改革中的其他問題進行了探討。包括個人所得稅改革、物業稅和財產稅、社會保障稅的開徵問題、出口退稅問題和稅收立法權的下放問題等。這些問題都是當前的熱點問題和稅制改革的難點問題。