社會保險經辦機構的管理現狀和問題

　　隨著《中華人民共和國社會保險法》於 2011 年 7 月 1 日的正式實施，如何依法行政、依法經辦社會保險業務，進一步發揮機構職能成為各級社會保險經辦機構面對的嚴峻挑戰。而認識各級經辦機構的管理現狀並解決其中的問題成為應對這一挑戰的前提條件。當前，社會保險經辦機構的管理中存在著徵繳機構不統一、基金管理和監督機制未落實、服務意識弱化等問題。與國際上經辦機構統一辦理各險種業務的費用徵繳模式和節約成本、提高效率、“以人為本”的服務理念還有不同程度的差距。

　　從行政設定和職能劃分來看，中國的社會保險經辦機構分為中央和地方兩個層次。地方社會保險經辦機構包括省、地市和縣區三級。省、地兩級負責指導和經辦的雙重職能，縣區一級主要負責經辦工作，他們直接為參保單位和參保者個人辦理社會保險各項業務;也有部分鄉鎮和城市社群還設有社會保障事務所作為業務平臺，從事社會保險經辦工作。相對於縣區一級經辦機構，鄉鎮和城市社群的社會保障事務所不僅因為行政區劃而更加貼近民眾，在業務種類上，更增加了除社會保險障之外諸如低保、勞動手冊、廉租房申請等各項民生需求。因此，後者的管理水平和服務水平直接決定了民眾的滿意程度。本文討論的重點便是地方層次的省、地市、縣區一級經辦機構以及鄉鎮和城市社群社會保障事務所。

　　一、社會保險費徵繳管理體制。

　　1999年國務院釋出的《社會保險費徵繳暫行條例》規定社會保險費的徵收機構由省、自治區和市人民政府規定，可以由稅務部門徵繳，也可以由勞動和社會保障部門設立的社會保險經辦機構徵繳。到 2002 年上半年，相繼有部分省、自治區、市實行了稅務部門徵繳。從全國來看，到目前為止，既有部分地區完全由社會保險經辦機構統一徵收，也有部分地區完全由稅務部門統一徵收，還有的地區則由社會保險經辦機構和稅務部門共同徵收這三種情況並存的局面，並由此引發瞭如下問題：

　　1.徵繳部門不統一，工作不易協調。目前，部分地區的稅務部門徵繳社會保險費，不能依據《稅收徵收管理法》，只能依據《社會保險費徵收暫行條例》，而後者並沒有明確哪個部門是徵繳主體。在社會保險費的徵繳工作中，由於社會保險經辦機構和稅務部門要相互傳遞涉及徵繳工作的多項資訊，工作環節和工作量增多，在一些地區這兩個部門對社會保險徵繳計劃很難達成共識，計劃下達難，兩個部門之間容易產生矛盾。

　　2.徵繳管理和社會保險管理相脫節，參保人權益受損。社會保險從參保登記、繳費申報、基數核定到費用徵繳、權益記錄以及待遇支付是一個有機整體。例如，實行社會統籌與個人賬戶相結合模式的基本養老保險制度中，養老保險待遇與繳費情況相對應，且個人繳費記錄要伴隨參保人員一生。再如：居民基本醫療保險和失業保險的待遇享受情況也與單位和個人繳費情況緊密掛鉤。社會保險經辦機構和稅務部門同時徵繳導致參保人員管理資訊與繳費資訊分別在兩個資訊系統執行，由於兩個部門溝通不及時，造成本應統一的費用徵繳資訊流與基金流分割，影響個人賬戶記錄、社會保險關係轉移、退休待遇核定。同時，參保單位和個人對於往返於兩個部門之間意見頗多，不利於體現以人為本的服務理念，人為地增加了參保單位和個人的參保負擔。

　　二、社會保險基金管理。

　　一基金管理現狀和問題。

　　近幾年來，全國社會保險總收入都超過了 1 萬億，其中，2010年更是達到18 823億元。

　　老百姓的養命錢逐年在增加，一方面能起到穩定民心的作用;另一方面也會引起民眾及社會各界更多的擔憂。而 2006 年的“上海社保案”更是讓全體民眾憂心忡忡。在此之後，儘管以上海為代表，全國許多地區紛紛在社會保險基金的財務管理中引入了“收支兩條線”的管理方式。然而，因為諸多因素的掣肘，這種管理方式並未有效落實。使得以下問題依然存在：

　　1.社會保險費的坐收坐支。按照“收支兩條線”的管理，社會保險費徵繳之後進入基金收入戶，而基金支出戶負責待遇發放等各種支出專案，且這兩個賬戶之間還需經過財政部門直接監管的財政專戶。然而，全國很多地區依然存在社會保險費徵繳之後並未經過這三個賬戶且直接支取的所謂“坐收坐支”現象。

　　2.社會保險基金擠佔和挪用的問題。社會保險基金作為公共資金本應專款專用，任何組織和個人不得侵佔或者挪用。現實情況卻是：部分地區沒有將社保基金當做公共資金，對基金的重要性認識不夠，將其作為地方性的資金。甚至存在社會保險基金被挪用作財政支出和違規投資的現象。

　　即便是於 2011 年 7 月 1 日生效的《中華人民共和國社會保險法》在相應條款當中也存在不足。首先，該法並未引入“收支兩條線”的基金管理方式，這使得“收支兩條線”僅限於人力資源和社會保障部門以及各地的行政法規，其法律約束力明顯不足。其次，該法中儘管規定了社會保險基金不得違規投資運營、挪用;財政和審計部門的監管;社會保險監督委員會的設立和監督職能;經辦機構對基金管理的資訊披露機制。但卻未對發生上述情況之後該如何懲罰做出具體規定。

　　因此，難以從法律方面有效解決以上問題。

　　二對策建議。

　　普遍推行並落實“收支兩條線”的基金管理方式;並強化監管力量，落實監管責任，構建主輔分明、多重監管的基金監管結構。“收支兩條線”的基金管理方式早已建立，缺的是普遍推行並落實;行政部門、財政、審計早已參與監管環節，《社會保險法》也明確要求建立社會保險監督委員會，同樣也缺少落實。

　　2010 年全國社會保險基金收入已接近 2 萬億，理應強化並落實相關監管力量，以滿足社保基金運營、管理的需要。在監管組織結構方面，構建一個主輔分明、多重監管的基金監管組織結構。人力資源和社會保障行政部門是社會保險基金監督的主體，從制定相關政策開始，對社保基金運營的全過程進行全方位的監督;財政部門的監督主要通過對財政專戶的管理來進行，對基金的財務制度執行情況進行監督;審計監督依法對社會保險基金資金管理及使用情況進行事後的審計監督。

　　各部門的監督各有側重，在相關的監管領域，都要履行好各自的職責。

　　三、服務理念、服務意識和服務態度。

　　一現狀和問題。

　　社會保險經辦機構在執行和管理當中，相當一部分機構和工作人員尚未形成“服務型政府”“、公共服務”的工作理念，缺乏“以人為本”、為民服務的意識，相反，“主僕不分”的意識和現象依然普遍。在接待參保者個人和單位時，許多經辦機構和工作人員服務態度生硬、語言粗俗;自恃瞭解和掌握相關政策而對服務物件的詢問或質疑冷嘲熱諷;經辦機構或部門之間相互踢皮球;將服務物件晾在一邊，置之不理;因辦理程式複雜而推諉、拖延。在工作時間安排上向其他政府部門看齊，“朝九晚五”、週末雙休，因而工作時間和服務物件的工作時間重疊，很多時候參保者個人需要在工作時間請假來辦理業務。

　　即使請假，又因為經辦機構中午午餐及休息時間兩三個小時，有效服務時間進一步壓縮而多次往返。這樣不合理的時間安排給服務物件造成極大的不便。以上種種現象使得長期以來形成的所謂“門難進、臉難看、事難辦”現象未得到根本性的改變。值得一提的是，作為地方社會保險經辦機構向民眾進一步延伸的鄉鎮和城市社群社會保障事務所，近年來為集中辦事流程而在社會保險經辦之外增加的諸如低保、公共就業服務諮詢、廉租房申請等便民服務專案也因為上述現象的存在而未能收到應有的服務效果，民眾對服務的滿意度不高。

　　二對策建議。

　　1.樹立“社會保險業務經辦是提供公共服務”的服務理念。社會保險經辦機構是由財政供款、免費為參保單位和參保者個人提供經辦服務的專門機構，是服務型政府履行公共服務職能的重要機構，是社會基本公共服務體系的組成部分，這些機構提供的服務是不折不扣的公共服務。

　　2.社會保險業務經辦要實現“以人為本”的服務意識和服務方式。市場經濟中的買方市場時刻體現顧客偏好，由此成為公共服務理念的源泉。建設服務型政府，由政府提供公共服務的價值觀正是基於這一認識而提出的。服務型政府提供公共服務要求將服務物件即參保者個人和企業視為顧客，公共資源的使用必須以人為本，以滿足顧客服務物件需求為己任，提供服務的滿意度應儘量不受服務提供者的主觀意識和態度的影響。為此，社會保險經辦機構應強化“以人為本”的服務意識並通過內部考核來規範工作人員的服務態度和服務方式，才能杜絕辦事推諉、拖拉、態度生硬和踢皮球等常見現象。也正是因為“以人為本”服務意識的建立，經辦機構才能夠合理安排工作時間方便服務物件。具體建議是：借鑑郵局和銀行等視窗服務行業的工作時間。這些服務行業上班時間早、中午照常辦理業務、週末單休、節假日休息時間較短，因而其有效服務時間較長。