公共管理論文

　　在公共管理中,公共利益是比較核心的內容,對於公共利益進行分析,是公共管理中不可避免的問題。下面是小編為大家推薦的，供大家參考。

　　範文一：後新公共管理特徵思考

　　1後新公共管理時代改革呈現多元化和分散化，無主導正規化

　　21世紀的公共管理改革進入了後新公共管理時代，後新公共管理時代是沒有正規化的，理論多樣化多元化的繁盛時期。後新公共管理改革的一些要素包括：治理、協作、整體、網路化、多元、開放、夥伴關係、參與、協商、集體偏好、透明、績效、信任、期望、滿意和結果等。狹義上的後新公共管理僅是指整體性政府Whole-of-Government，Joined-upGovernment，本文使用的後新公共管理是一個複合式的概念，不僅包含了整體政府，還包括協作治理CollaborativeGovernance、新公共治理NewPublicGovernance，簡稱NPG、數字時代治理DigitalEraGovernance、元治理Meta-governance、新韋伯主義國家Neo-WeberianState，縮寫成NWS、公共價值PublicValue、新公共服務NewPublicService等。在後新公共管理時代，新公共管理NPM從一個主導正規化變成了一種普通的模式，無正規化的多元理論模式競爭共存的局面形成。在後新公共管理時代沒有主導正規化，正如國際行政科學學會主席鮑科特所言“在1990年代後期至2010年期間沒有形成主導型模式，一些主要的概念包括：治理、網路化、全球化、夥伴關係、整體、透明、信任等。”[1]P11後新公共管理“在時間段上界定為從20世紀90年代末期至今，沒有一種理論能夠真正取代新公共管理，沒有一種理論能夠取百家之長，兼併其它而形成新的正規化。”[2]P69無論是發達國家還是發展中國家，當前階段似乎都處於轉型時期，新韋伯主義國家、善治、新公共治理、發展型國家等新式改革在全球不同的地區出現。在21世紀，NPM不再是單一的主導正規化，無正規化的多元理論模式競爭共存的局面形成。

　　2後新公共管理改革出現了三重局面和十五種變化

　　後新公共管理時代呈現出三大現狀：首先，一些國家仍在推進新公共管理改革，新公共管理不同程度地和部分地被許多政府接受，而且NPM的主要工具仍在被公共部門廣泛使用;其次，率先進行新公共管理的國家進行了加強協作和整合的整體政府改革;再次，同時出現了自稱替代新公共管理改革的四大模式：新公共治理、數字時代治理、公共價值管理和新韋伯主義國家。以上三種現狀構成了後新公共管理改革時代的三重局面。“到了1990年代後期，NPM改革遭受的批判不斷增多，即使是在最先進行NPM改革的國家。其實這些現象絕不是意味著NPM突然停止了，在不少國家NPM改革還在不斷推進。”“即使是那裡有一種新模式被採用了，新模式簡單地取代舊模式也是不可能的。”[3]P11在公共管理改革的實際過程中，往往是舊的模式仍然具有強大的生命力，但是存在一些不足，新生的理論不斷壯大，這些新舊模式的改革交織在一起。在後新公共管理時代，新公共管理與其他形式結合而產生了一些綜合性的模式。NPM從以英語為母語的國家向非英語母語國家擴充套件，許多發展中國家也不同程度地進行了NPM改革。一些學者認為新公共管理已經終止了，但是更多的學者認同NPM雖然度過了黃金時期，但是許多NPM的工具都仍在被政府部門使用，比如，績效管理，戰略管理，民營化和簽約外包，競爭，對審計、監控和結果的重視NPM更重視短期結果，後NPM更強調中長期期望的結果，注重結果、靈活性和激勵因素的人事制度，推行電子政府和電子政務，分權化和專業化等。經過了二三十年的新公共管理改革，公共部門最突出的現象是破碎。破碎的公共政策和服務導致了人們對於公共結果的不滿，為了實現整體性的和有價值的結果就需要跨部門的協作，因此率先進行新公共管理的國家就需要加強以協作和整合的整體政府改革。[4]

　　整體政府在水平方向上強調跨部門合作，在縱向上則強調控制和中央集權，以解決NPM改革導致的部門碎片化、政治控制弱化和組織增殖現象。ChristensenandL?greid認為以整體政府為特徵的後新公共管理改革已經取代了新公共管理。[5]“NPM改革帶來的不斷增長的水平的和垂直的專業化導致了公共組織的增殖和破碎。導致了中央政治和行政控制、協作和能力的許多問題。結構性分權破壞控制，同時水平方向的碎片破壞協作，導致了高層能力的許多問題。”[6]整體政府既強調公共部門間跨部門的合作又強調政治控制，通過縱向的權力整合實現權力向中央政府集中。整體政府要實現的結構性變革主要包括：“對改革過程更多控制，目標在於垂直整合和層級控制;強化對下級單位的控制;增加中央政治和行政的資源和能力。更加關注其他的改革和監督措施，例如績效審計、管制和控制。”[7]P15Dunleavy宣傳NPM已經死亡，他認為在那個改革先鋒的國家大部分NPM改革已經停止了或朝向反向發展，數字時代治理來了，重新整合、以需要為基礎的整體主義和數字化三大要素將是未來改革的主要驅動力。[8]奧斯本等學者認為新公共治理NewPublicGovernance已經形成了新的正規化，其價值基礎是分散和競爭，強調的是多中心和多元共治的網路式的複雜局面，[9]P377“治理強調網路、夥伴關係、協商和最終的自願合作。”[10]P23一些學者認同“公共價值”將成為新的正規化。作為前沿理論的公共價值理論雖然還不成熟，但是最重要的理論貢獻是創造公共價值需要滿足公民的集體偏好和達到公民期望的結果，公共價值的認定和公共政策的制定需要公民參與和公民協商等，政府在提供公共服務的過程中要讓人民滿意，同時也要維持人民的信任。公民滿意是生產結果的主要手段，是衡量公共價值的主要標準。公共價值是更加廣泛的一套價值，而不僅僅是經濟上的。公共部門需要傾聽人民的聲音和提煉大眾偏好。公共部門應拋棄僅僅關注績效管理或經濟評估的狹隘概念，政府同時要兼顧以“結果”outcomes導向的績效治理、公眾參與、責任、信任和社會公平等，才能創造出更多貨真價實的人民期待的“公共價值”。還有學者相信“新韋伯主義國家”是一種富有吸引力的新正規化。Olsen撰文指出現在是重新發現官僚制的時候了。[11]P1Drechsler認為在歐洲的一些國家在進行行政現代化改革，推進改進官僚制的新韋伯主義國家改革，NPM僅是輔助性的手段。

　　新韋伯主義國家中的“新”元素：1從官僚規則的內部導向向滿足公民需求和願望的外部導向轉變。實現這一目標的主要途徑不是市場機制儘管它們可能會偶爾派上用場，而是質量和服務的職業文化創造。2通過一系列能夠直接代表公民意見的協商工具對代議制民主進行補充而不是替代。3在對政府內部資源進行管理時，通過對相關法律進行現代化鼓勵更加關注結果達成，而不是僅僅注重對程式的正確遵守，達到事前控制與事後控制的平衡，並不是放棄事前控制。採取一定形式的績效管理。4公共服務的職業化，官僚不僅僅是他活動領域的法律專家，而且還是專業的管理專家，善於滿足公民或使用者的需求。[12]P118-119這樣多元化改革模式競爭、混雜和共存的三重局面就形成了。由以上三重局面衍生出了至少十五種變化：1從關注專業化的改革到強化跨部門協作和整合;2從重視分權和自治到加強政治控制;3從重視產出output到重視結果outcomes;從管理主義、短期的產生和狹窄的結果到中、長期的人民期待的結果NPM對於結果和效益的關注是理論上的或抽象的，並沒有在實踐中落實，後NPM時期才真正開始關注和執行“outcome”結果;4從單純的關注經濟效率到更加廣泛的公共價值;5從基於市場的治理到關注網路治理和協作治理，再從網路治理到元治理和混合治理;6從摒棄官僚制到重視改進官僚制;7從把公民當作消費者到把公民當作合作生產者、合作創新者和共同創造者;8從電子政務和電子政府建設到電子治理和數字時代治理;9從關注經濟效率的挑戰到關注更加廣泛的社會的、跨部門的和全球化的挑戰;10政府和公共管理者從中立的角色到規範的行動者、協作過程的促進者;11從單純的正規化到複雜、混雜和多樣化的模式共存的現狀;12從競爭、效率、質量和外包的管理主義到協作、協商、公眾參與、透明與責任等憲政民主;13公私之間從顧客和商家的商業關係到夥伴關係;14從關注績效到更廣泛的結果取向的績效;從傳統的績效管理將到民主化的績效治理;從關注市場和經濟到關注體制、制度和規則建設的新官僚制構建，從傳統官僚制到官僚制與新公共管理相結合的新韋伯主義國家;15另外，NPM改革先鋒的國家進行了從私營化到逆私營化，從單純私營化到公私混合提供方式增長的轉變;從放松管制到重新管制;等等。

　　3理論間邊界模糊且具有相容性和互補性

　　不同理論之間具有相容性和一些共性。多種理論都強調公眾參與、公眾期望的結果和民主價值。新模式都不同程度地受到直接民主和協商民主理論的影響。協作治理的主要理論基石就是直接民主，在協作治理中，公民個人能直接參與協作治理的過程，公共價值更是特別重視公民參與在確認和選擇核心價值中的作用，新韋伯主義國家將協商和參與等方式當作是補充性的力量，但是將代議制和官僚製作為主要形式。整體型政府強化的是政治控制力和領導力，可以被理解成中央集權的過程。數字時代治理可以被看作是整體政府、資訊科技和治理的結合，電子治理即是利用通訊技術強化治理的過程。協作治理是通過多元化主體之間的協作而調動更廣大的力量創造更多公共價值。公共價值是一個廣義的事物，公共價值可以包含新公共行政理論所強調的社會公平，但是公共價值還包括責任、連續、穩定、透明、法治、協作、友好、倫理、民主、公共價值、公共利益和合法性等非常廣的含義。新韋伯主義國家重在改進官僚制，不言而喻提高政府的效率和自身的廉潔也是在創造公共價值，結果取向、協商民主和公民參與是多種理論共同依賴的，由此可見，多種理論之間的邊界正在變得模糊，理論之間的相容性增強。多種理論之間具有互補的特性。新公共服務、新公共行政和公共價值偏重憲政民主和價值理性，新公共管理偏重效率和工具理性，公共治理和協作治理強調包括非政府的力量，社會組織甚至公民個人的作用。“在NPG，NWS和NPM這些大的模式中，有些工具不僅屬於其中的一種，例如績效管理是NPM的特徵，但也是NWS的元素。公私夥伴關係是NPM和NPG共有的工具。簽約外包在NPM選單中，但同時也在NPG和NWS的副選單上。”[13]P24新韋伯主義國家其實就是經典韋伯式的原則與以公民為中心、協商、結果取向、公共服務的專業化等新元素相結合。

　　NWS新元素中第一條的“滿足公民的需求和願望”是借鑑了“公共價值”、“新公共服務”和“社會選擇”理論。第二條中“通過一系列能夠直接代表公民意見的協商工具對代議制民主進行補充而不是替代”是借鑑了協商民主理論和公民參與理論，NWS新元素裡的“更加重視結果和事後控制”是借鑑了新公共管理和管理主義的理論。NWS新元素中的最後一個“公共服務的職業化，官僚不僅僅是他活動領域的法律專家，而且還是專業的管理專家，善於滿足公民或使用者的需求”，這一條是借鑑了“新公共管理”的理論，對官僚的管理能力提出了更高要求。雖然都認同公共參與和協商民主，滿足人民的需求，對人民友好等共同點，但是各種模式還有自有側重，從而實現模式間的互補性。協作治理強調權力分散化、多中心協作，多元主體參與的共識型決策;公共價值強調人民滿意，人民的偏好和公民參與，以及實現公共期望的好結果;新韋伯主義國家強調國家和公共部門為核心，認同協商民主和參與民主，績效管理和競爭等NPM技術手段，但是將代議制和官僚制當作核心，強調改進官僚制，實現政府現代化，從公共部門內部實現改革突破。NWS需要政府自己革新，實現透明、參與，取得公共期望的結果。治理理論是向政府的外部尋找改革的突破點;公共價值是政府的內外同時突破，既要重視成本效率，又要讓公民或顧客滿意、重視公民的偏好;新韋伯主義國家則是從政府的內部尋找改革的突破口，重點放在改進韋伯主義官僚制，即是實現政府體系的現代化、行政體制的現代化和國家現代化。在治理理論中，社會、國家和市場三足鼎立，社會力量強大，國家較弱;在公共價值體系中，不在於國家或社會是否強大，而在與民主行政，強調以人為本和公共利益，人民滿意和期望的良好結果是檢驗公共價值的重要標準。在新韋伯主義國家中，儘管強調對人民友好，但國家強大，國家有足夠強大的權威調動社會資源應對各種挑戰和複雜問題。

　　協作治理最激進，公共價值次之，整體政府較保守，新韋伯主義最保守。民主、法治還是承認政府的絕對優勢，只不過是要對政府的權力加以限制而已。而在“治理”的框架中，政府也不過是多元政治構架中的一元，所以治理的概念比民主和法治要激進得多。治理意味著強大的公民社會、社會組織，以及公民參與政策制定。協作治理意味著權力分散、分享，主體多元，跨多組織或部門，還可能包含公民參與、協商民主、公民授權、多元互動、地位平等、資訊分享、責任分擔和共識建立等等。治理理論自身也意識到了可能出現的治理失靈，因此對治理的治理產生了，這也叫做元治理Metagovernance，因此，元治理的出現是對過於激進治理理論的一種抑制。目前公共部門改革進行更多的是整體政府或協同政府改革，而不是協作治理。協作治理是整體政府的補充形式。澳大利亞、紐西蘭和英國等率先進行NPM改革的國家，在新千年前後都推行了整體政府式的改革。公共價值並不排斥NPM，效率和效益也是重要的公共價值，但是強調公民滿意、公民參與，集體偏好的滿足。雖然公共價值強調可以被測量，但公共價值具有主觀性。公共價值強調公共政策和公共服務的結果，這種結果是公民期望的、願望的、滿意的。公共價值更強調一項政策的中長期影響和質量，強調公共服務過程中贏取人民的信任等，所以公共價值理論相比傳統公共行政和新公共管理是更加“民主”的和激進的，與協作治理相比，是屬於中右派，是中等激進的理論。相比而論，新韋伯主義國家卻十分保守。而新韋伯主義國家重點在於推進政府體系的現代化，強調政府或公共部門的中心地位，儘管強調對人民友好，允許公民參與和協商，但是解決問題的主導力量是政府或國家。新韋伯主義國家強調政府與私人部門不同，要保持其自身特有屬性，由此可見，新韋伯主義國家最依靠科層制進行層級控制，保持國家的強大，最強調國家和政府在解決複雜問題中的主導作用，新韋伯主義國家是保守派理論。由此可見，多種模式之間各有側重從而構成了互補關係。

　　4改革是多維的、混合和複雜的

　　“目前的公共改革的特徵是結合、複雜、分層、共存和混合的、而不是支配、取代和鐘擺。”[14]上文已經提出了後新公共管理時代的理論間邊界模糊和具有相容性，這些特性強化了混合和複雜的多維現象。整體政府和協同政府是NPM的補充或補救措施，所以兩者是可以共存的。治理強調的是多中心、多主體的參與，這樣如果沒有有效的政治控制，治理也會失靈，所以在各種治理理論流行的時候，元治理就相伴產生了。“元治理是為了克服治理失靈而進行的對自我管理的管理或自我組織的組織，追求科層制、市場和網路三種治理的協調。”[15]元治理是控制權力下放的治理過程，換句話說是“治理的治理”。在公共部門內的許多組織和過程獲得了相當程度的自治———這種情況被稱之為治理———這裡可能就是需要對這些治理元素強加一些控制。治理經常包括公共組織的自治和控制的平衡。元治理的戰略選擇是嘗試在公共部門的決策系統內重新強調一些權力的平衡，同時在治理過程中繼續包含非國家的主體，但是要認識到政治的首要性。[16]公共行政面臨的是日益複雜的和多功能的組織形式。穆爾曼認為：“雖然科層式治理仍然是治理的主要形式，但是當前的公共部門組織是科層、市場和網路三種治理模式的混合，公共管理者需要同時應對三種競爭性的勢力。”[17]P86後新公共管理時代需要更加複雜的管理，有效的治理不能依賴於單一主體的單一治理模式，而應該是多種治理模式的混合和結合。

　　5公共行政在發生了增進式或沉積式變化，公共行政走向包容、平衡和健全

　　公共行政進行了漸進的和緩慢的增進式變化。後新公共管理是補充和發展了新公共管理，而不是取代了新公共管理。後新公共管理並不否定3E經濟、效率和效益、激勵和競爭等，但是強調更加重視協作、價值、美德、道義、民主和合法性等;我們並沒有見到經濟和效率不被關注，但是看到了透明、責任、信任、滿意、公平、參與和協商等憲政民主價值越來越被重視;績效管理和外包並沒有停止，但是發現了以結果取向的績效治理出現和治理過程通過資訊科技得到了強化;專業化雖然是必須的，但是我們見到了為了應對更加複雜的挑戰而出現的跨部門協作;我們沒有見到私營化和簽約外包的消亡在早進行NPM的國家雖然經歷過放緩甚至倒退，但我們發現了對於公私夥伴關係和合作生產的興趣日益濃厚;市場和政府雖然不可或缺，但社會組織在壯大，公民參與的影響力在擴大;我們沒有看到官僚制退出歷史舞臺，相反我們見到了官僚制的復興和新的官僚制誕生;代議制民主沒有被拋棄，但是已經見到了參與民主和協商民主的補充;我們沒有看到公共部門不再重要，但是人們可以看到公眾的角色會變得更加重要，協作治理更加需要，協商民主得到更多認同;等等。從傳統公共行政到新公共行政，從新公共行政到新公共管理，新新公共管理到新公共服務、新公共治理、協作治理、新韋伯主義國家等，可以觀察出公共行政總體上進行了漸進的增量變化;後者不是完全取代了前者，更是對前者的補充和發展。公共部門的治理工具經歷一個不斷增加的增進式的變化。“儘管新舊模式存在一些不一致的原則，但新舊機制是共同存在和共同進化的。NPM並不是衰亡了和被後NPM替代了，而是NPM被後NPM改革的一些新的或不同的措施修改和改進了，這個過程增加公共組織的複雜性和混雜狀態，也增加了動盪。”[18]

　　後新公共管理時代西方公共行政理論顯現了欣欣向榮的景象。行政改革是基於許多不同驅動力量的組合。公共行政面臨的是日益複雜的和多功能的組織形式。多元理論模式混雜、競爭和並存的局面基本浮現，無論是新公共管理還是新公共行政，無論是新公共治理還是新公共服務，無論是公共選擇理論還是社會選擇理論，無論是整體政府還是解制型政府，無論是民營化還是重新政府化，無論是全球化公共管理還是地方治理，無論是公共價值理論還是新韋伯主義政府理論，等等，都不能一枝獨秀，百花齊放百家爭鳴的新時代到來了。就像是健康的人體有許多種元素構成，而且體質要達到酸鹼中和平衡，同樣的道理，健全的公共管理也需要包容多種理論。既要有重視市場作用的新公共管理，也需要重視國家作用和改進傳統官僚制的新韋伯主義政府理論，也需要強調社會組織和公民參與的治理理論，又需要新公共服務理論的服務精神和公共利益，還有新公共行政強調的社會公平，也需要公共倫理道德等等。健全的人格需要多種不同的優點，需要人的生理、心理、道德、社會各要素完美地統一、平衡和協調，既要謹慎又要勇敢，既要穩重又要激情，既要自信又要自謙，既要身體健壯又要心靈健康，既要形貌之美更要內在的美德，既要嚴於律己又要寬於待人，既要仁慈又要堅決果斷，既要知足又要進取，既能獨立自主又要有合作精神，既要誠實守信又要有隨機應變，既要是好父母又要是好兒子、好妻子好丈夫，等等。完善人格是對個人的最佳管理，同樣道理，公共管理是對眾人的管理，公共管理若要達到最好的治理，也要走向健全和完善，也需要包容許許多多的公共價值元素。公共行政正在邁進平衡、健全、包容開放的“後新公共行政”新時代，未來完善的公共行政包含著許多對立的元素，並且要兼顧和平衡這些競爭性的價值，例如，管理主義與憲政主義、效率與公平、集權與分權、精英與大眾、強制與協商合作、多數原則與共識、權威與民主、專業化與整體和協作等。

　　範文二：政黨制度公共管理特徵及優勢

　　中國的政黨制度是中國共產黨領導的多黨合作與政治協商，是以中國共產黨為領導基礎和核心，以多黨合作政治協商為路徑的協同模式。在公共治理的非平衡系統中，中國共產黨為執政黨，掌握決策權，各民主黨派為參政黨，享有參與權、管理權，雙方在各自的子系統中協同所產生的行為效應超越了單獨要素所發揮的影響力，從而形成執政黨和參政黨在功能展現過程中所起到的聯合作用與統一作用。通過不斷地資訊交流、開拓發展思路實現多黨合作政治協商路徑的多元化良性發展。黨的報告中強調:“堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度，充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，圍繞團結和民主兩大主題，推進政治協商、民主監督、參政議政制度建設，更好協調關係、匯聚力量、建言獻策、服務大局。加強同民主黨派的政治協商。把政治協商納入決策程式，堅持協商於決策之前和決策之中，增強民主協商實效性。”本文運用管理學的相關理論和模型研究多黨合作政治協商是區別於以政治學、歷史學為手段的創新思維。亨利•法約爾提出:“統一領導，即為達到同一目的而進行的各種活動，應由一位領導根據一項計劃開展，這是統一行動、協調配合、集中力量的重要條件。”一個國家是一個社會組織，這樣的組織要為實現一定的目標而存在的，要實現統一的目標就必須有具備影響力的領導帶領執行者朝著一個方向努力，在實現這個目標過程中政治制度和政治格局的制定決定著是否可以動員一切能夠調動和利用的力量，建立一套以執政黨為管理核心，以多元化為主體的公共管理體系。堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度是中國特色社會主義發展道路一條重要的成功經驗，也是中國特色政治制度在公共管理領域的有效應用。

　　一、中國政黨制度中的“主體性”特徵

　　管理的主體回答由誰來進行管理的問題，管理的主體性則闡釋了人在實踐過程中表現出來的能力、作用、地位，即人的自主、主動、能動、自由、有目的活動的地位和特性。在中國共產黨領導的多黨合作政治協商中，中國共產黨處於領導地位，是執政黨，是多黨合作的前提和基礎，是社會主義革命和建設事業取得勝利的根本保證。沒有共產黨的領導，也就無從談起新時期中國共產黨領導的多黨合作政治協商制度。從這個方面講，中國共產黨作為執政者，在管理的主體性中，起主導作用，主導中國特色社會主義建設路線、方針、政策，在決策過程中起著決定性作用，主導社會政治、經濟和文化發展的程序，主導中國的內政外交策略的制定與實施。各民主黨派作為參政者，在政治上保持相對自由，在機構組織上享有相對獨立的設定，但是要接受共產黨的領導，服從、服務於社會主義現代化建設事業。從這方面講，在管理的主體性中是從屬的、服務型的，因而是補充性作用。

　　1.參與主體的非排他性

　　參與主體的非排他性也可以稱為非排斥性，是指執政者在對國家進行政治管理時，不排除其他政黨或者政治組織也同時參與其中，享有一定的管理權力，執政者不會排斥不同的意見。多黨合作政治協商的參與主體包括中國共產黨和各民主黨派。雖然中國共產黨不是唯一的參與主體，但這並不意味著其核心地位的動搖，其代表的是公共利益，為公共服務提供政策性保障。民族資產階級、小資產階級及其知識分子為主要成員的各民主黨派逐步改造為社會主義勞動者的一部分，重要的是民主黨派的政黨性質和群眾基礎逐漸發生本質性變化，政治目標由建立資產階級政府轉變為擁護建立社會主義政府，由以階級聯盟為基礎的革命統一戰線轉變為以政治聯盟為基礎的目標立場更加一致、關係更加牢固的愛國統一戰線，中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度得到進一步鞏固和壯大。參與主體在國家政權體系構建和社會管理中具有基礎話語權，在政治利益格局的分配中執政黨和參政黨協商共識，使民主價值得以彰顯。

　　2.管理主體的服務性

　　在公共管理的正規化下，政黨的服務在價值體系中由邊緣位移至中心，成為基本的價值取向。在管理主體的服務理念統攝下，傳統政黨政治管理中的一切服從“統治秩序”的理念開始動搖，價值實現中的理論與實踐、手段與目的衝突和矛盾得到化解，協調意識、合作意識得到提升。中國的多黨合作政治協商機制體現了在此種模式下管理主體的服務性，服務作為核心價值通過管理途徑、政治途徑、法律途徑和政策途徑來實現，執政黨與參政黨建立雙邊合作伙伴關係，統一領導，多黨配合協調，達成統一的目標，不僅要在觀念、結構、制度和政策等方面突破創新，還要在政黨互信的基礎上，更加突出了執政黨和參政黨與公民所保持的直接、密切的關係，遵循著公開透明、高效便捷和以人為本的原則，為公民參與政治治理提供機會，滿足不同群體的高層次要求，“滿足社會在轉型期對公共權威的需求，避免了由於政治異見相互牽制而造成的內耗，又能擴大社會利益表達渠道，實現人民民主權利”[1]。

　　3.監督主體的共治性

　　現代社會日益朝著一個權利的多中心社會發展，社會越來越成為一個多元化系統，因此，社會治理也應該是多元化的，政治體制中政黨合作也就具有了共治性。多黨合作政治協商的監督主體的共治性集中地表現為執政黨、參政黨在相互依存的環境中，以相互監督為條件，共同分享權利，共同管理公共事務。但是在權利分享和公共事務管理過程中產生的影響和效應是不同的。執政黨與參政黨互相監督是政黨之間高層次的非權力性政治監督，管理學中認為“沒有監督的權力必然導致腐敗”。中國共產黨處於執政地位，監督主要是民主黨派對共產黨執政情況和社會管理的監督。中國共產黨和各民主黨派以民主協商的方式達成一致意見，產生相互協作的關係，是一種高度的社會性交換，打破了片面強調執政黨單一責任的態勢，轉向一種所有參與監督主體的公共責任。各民主黨派通過政協會議、人大會議以及民主懇談會等多種途徑在國家大政方針的制定、實施上提出建議，客觀上實現對公共利益的監督。從公共管理過程的角度看，參與主體的非排他性、管理主體的服務性、監督主體的共治性是中國共產黨領導的多黨合作政治協商“主體性”特徵的表現，體現了執政黨和參政黨對公共管理活動的廣泛參與，同時表明政權體系中權力運作的多向度，不僅是執政黨行使權責，也需要參政黨加入和責任的行使，更需要參與主體之間有緊密互動、溝通與協作，一方面通過公民的需求進行合理施政，另一方面通過具體制度的建立來保障公民的權益。

　　二、中國政黨制度蘊涵公共管理學意義

　　中國共產黨領導的多黨合作政治協商制度是由我國具體歷史條件和現實條件所決定的。中國共產黨和各民主黨派合作共事，在我國社會發展中具有很深刻的政治影響和歷史影響。同時，這也是先進公共管理思想的表達，體現了公共管理主體相互的信任，規避了某些社會風險，推動著合理公共政策的產生。

　　1.公共管理主體相互信任的體現

　　信任可以說是一個具有普遍性、原始性和歷史性的道德規範，是調節社會秩序的基礎，是社會穩定不可或缺的因素。中國共產黨領導的多黨合作政治協商以合作和共治為基本方式，相互信任作為必備資源，又是一種政治行為的衡量機制，可以凝聚最廣泛的社會關係。不同於以往單一的社會治理模式，在公共利益和價值認同基本一致的基礎上建立的信任合作關係，是多黨合作的精髓。非排斥性、共治性和服務性作為公共管理領域中多黨合作體制的基本屬性促成參與、管理主體行政責任和道德責任，執政黨與參政黨之間相互信任，相互瞭解，相互協商的合作關係取代了官僚化社會中“命令—服從—執行”關係，在制度設計和安排上不斷地被增強和擴充套件，進而成為推進和諧有序社會的情感保證。

　　2.有效規避社會風險

　　全球化不斷地融入，中國現代化的發展和社會轉型過程中容易出現利益的失衡，不同社會群體之間利益的分化加劇，“從利益平均化到利益的多極化、從利益依賴性到利益的獨立性、從利益的穩定性到利益的多變性”[2]，累積了一定的社會風險，如果累積到一定程度必然會引發更大程度和範圍的政治衝突。中國參政黨可以從多角度向執政黨建言獻策，“有效地避免了各種非制度化政治參與所引起的社會風險”[3]。面對社會風險，要求執政黨強化多元化公共責任，從巨集觀角度來考慮逐步建立和完善社會利益分配和協調機制，平衡各參政黨的利益訴求，相對平穩地實現利益均衡化，規避社會風險。現階段，中國共產黨和各民主黨派要以科學發展觀統領於政治構想制定、國家職能顯現、政策思維創新等各個領域，將規避社會風險的思想理念貫穿於民主協商和社會治理整個過程。在多黨合作政治協商的推進中還要樹立社會風險的常態預防和非常態應急意識，構築社會風險應對機制，可以迅速發現政治治理中潛在的社會風險，從而改變協商策略和方式，達到政治協商效能的最大化。

　　3.公共政策合理化的動力

　　公共政策是指一定的社會公權力為實現公共目標所產生的方案，以求解決社會矛盾和社會問題。從政治系統分析理論觀點出發，公共政策是由政治系統的權力機構制定的，對社會價值輸出權威性的分配。政治系統的權力機構的建立和社會價值的分配是中國共產黨領導的多黨合作政治協商的結果，這樣的結果則具有政治性、權威性、原則性和普遍性。公共政策的制定是執政黨為實現特定的政治、經濟和文化目標而採取的政治行為，多黨合作政治協商可以彌補制度短缺和思維單一所引發的問題，推動公共政策合理化決策，鞏固政權，維持政治穩定。傳統政治弊端就在於其趨於神祕性，現代政治突出標誌在於透明度，公民享有政策的知情權，我國這樣一種多黨合作政治協商的制度使各政黨所代表階層充分了解公共政策出臺的全過程，對在認識上產生的偏差、體制的不完善、法制化的不標準及時提出合理化建議，滿足人民日益增長的物質文化需求。中國共產黨領導的多黨合作政治協商借助於相互信任的正確價值導向，統一各政黨政策理念，充分發揮其主觀能動性，合理有效地抑制了外來干擾，規避社會風險，將執政黨和參政黨公共政策的思維有機融合，保證了合理性政策的制定與實施。

　　三、多黨合作政治協商的公共管理學理論模型分析

　　以SWOT模型、創新動力模型分析研究多黨合作政治協商可以充分展示其優勢所在，顯示了在公共管理中的重要意義，有助於完善協商機制中的不足之處，積極應對政治變革的挑戰，改善治理能力，提升施政品質，提供製度層面的價值思考與啟示。

　　1.SWOT分析模型———對多黨合作政治協商優勢的客觀認識

　　在現在的戰略規劃報告裡，SWOT分析是一個比較客觀的分析工具，分析群體組織優勢S、不足W、機會O和威脅T。因此，SWOT分析實際上也可以運用對中國多黨合作政治協商運作方式內外部條件各方面內容進行綜合和概括，進而分析這樣的政黨制度的優勢、不足、面臨的機會和威脅等見圖1。通過對優勢、機會和威脅排列組合分析可以看出:可以避免泛政治化所帶來複雜化，對多黨合作政治協商制度本身執行的優勢從戰略角度有客觀的認識，既描述其現狀，又與西方的政黨制度進行了比較，用簡潔化方式說明了我國政黨制度的優越性。雖然公共管理的主體呈現多元化，然而政府還是處於中心地位，行使具體的執行權。對於執政黨與參政党進行民主協商或者參政黨本身所提議案最終形成的公共政策，由於各部門可能存在的利益不均等、部門協調不暢、領導的政治偏好、執行機構的職能不健全等原因可能使得政策執行無效率，甚至導致公共政策失效。這是一定要避免發生的。同時，也要防止西方“憲政”和多黨制對現行合理制度的干擾。

　　2.創新動力模型———創新政黨制度的新典範

　　制度創新能使政治、經濟、文化超越目前邊界和能力，是新思想的理論來源和實踐，也為政黨提供了在競爭中領先的條件。中國特色政黨制度創新帶來比以往更突出的優越性，一是政黨關係產生實質性的變化，由朝野對抗、競爭轉為合作、協商;二是執政黨、參政黨整體競爭優勢明顯，催生公共管理的合力;三是制度執行的效果超越西方多黨制，為世界政黨制度的創新提供借鑑。但是，政黨制度創新是機遇與風險並存，既要符合本國實際情況，又要超越現行制度優勢。如果執行取得了成功，社會公共管理和建設就會有巨大的驅動力。中國政黨制度的創新是以理念的進步為動力，以實踐為基礎，逐步形成社會管理與建設的合力。然而，理念的進步又源於不停地學習，獲取不斷髮展的機會和空間。這標誌著中國共產黨和各民主黨派均是學習型政黨。學習型政黨就是不斷突破自己能力的上限，掌握社會的動態變化，通過系統思維的方法提升組織的學習能力，以期滿足服務物件的需求變化。中國共產黨領導的多黨合作政治協商推進了執政黨和參政黨派社會主體意識，使得多黨合作形成了強大的社會整合力，體現了在公共管理領域的參與主體的非排他性、管理主體的服務性和監督主體的共治性特徵。在實現“中國夢”的大背景下，在建設中國現代化建設的目標下，中國共產黨緊密團結各民主黨派，形成高度的政治信任與認同，促進政治、經濟資源的優化配置，避免了社會內部能量的損耗，調動各方面的積極性，整合各階層利益需求，推動了合理化公共政策實施。