農村政策新變化現實論文

　　新中國成立初期,中國共產黨關於農村基層黨組織發展的方針政策有一個變化的過程。下面是小編為大家整理的，供大家參考。

　　範文一：對當前中國農村政策的幾點意見

　　我國的三農問題近年來受到越來越多的關注，被擺到很高的位置，農村工作是全黨工作的重中之重，沒有農村的現代化，就沒有全國的現代化，沒有農村的小康社會的全面建設，就沒有全國小康社會的全面建設。以下是我的幾個看法。

　　一、我國依靠從農業提取積累來支援工業發展的歷史階段是否基本結束?

　　2001年，我國的農業總產值佔整個GDP的比重為15.2%，農牧稅入總額為285.8億元，如果包括耕地佔用稅、農業特產稅和契稅則為481.7億元，當年我國的社會固定資產投資總額為37213.5億元，即使把農業各稅都提高一倍用以支援工業建設，也只不過是使全社會的固定資產投資增加了1.3%。從這些數字的比較中，我們可以看到從農業提取積累以支援我國工業發展的階段早已過去，工業發展所需要的積累必須來自非農產業的部門。

　　二、我國經濟是否到了以工業反哺農業的階段?

　　目前我國的三農問題非常突出，三農問題的核心是農民的收入問題。我國已經加入了WTO，根據WTO的黃箱政策，我國政府對農民的收入補貼可以達到農業總產值的8.5%。可目前我國政府的黃箱政策補貼只佔農業總產值的3.3%，也就是還有5.2%的補貼空間可用。

　　2001年農業總產值為26,180億元，3.3%的補貼是864億元，如果提高到8.5%，補貼總額可達2225億元，比現在的水平增加1361億元。農民每人可多獲得171元的轉移收入。然而，我們是否真的到了這個階段?有四個理由使我認為，我國不能也不應該增加對農業的補貼。

　　首先，我國目前的財政收入無法支援這樣大的補貼。2001年中央財政收入為8582.7億元，按目前3.3%的補貼來計算，已經佔中央財政收入的10.1%，如果加上地方財政收入的7803.3億元，也佔到中央和地方兩級財政總收入16386億元的5.3%。如果把黃箱政策的8.5%用足，其補貼的總額為2225億元，佔2001年中央財政收入的比例將高達25.9%，佔中央和地方兩級財政總收入的比例也達到12.5%，2001年農村居民人均純收入為2366元，如果我國政府將黃箱政策用足，農村居民人均純收入將僅提高7.2%，而且這樣的政策會給國家的財政帶來嚴重負擔，擠壓其他建設的支出，引發嚴重的後果。

　　其次，如果我們對農業進行補貼會導致農產品過剩，產生一系列棘手的問題。農產品一旦嚴重過剩，不是讓這些產品爛在國內，就是低價賣到國外。我國的收入水平還達不到以財政補貼來支援讓大批農產品爛在國內的浪費。如果把過剩的農產品低價賣到國外，從歐美的經驗來看，將會引發一系列的麻煩。歐美都對本國農產品進行補貼，出現嚴重過剩後都試圖銷到國外，這些年來，歐美之間互相指責對方將補貼的農產品傾銷到自己的市場，這是歐美之間外交、貿易摩擦不斷的根源，維持良好的國際環境對我國未來二三十年全面建設小康社會至關重要，對農業進行補貼必然會使我國陷入和歐美永遠的外交困境。

　　第三，如果我們對農業開始進行補貼，就很難取消掉，因為取消補貼往往會引發政治問題。日本的情形就是這樣。日本目前通貨緊縮非常嚴重，前兩年我國提出建立東盟 10+3自由貿易區倡議，這對日本擴大其工業品海外市場和投資領域、走出目前通貨緊縮困境大有好處。但日本政府對我國的提議反應非常消極，因為儘管農業人口只佔日本總人口的3.9%，農業GDP只佔總GDP的2%，但是日本對本國的農產品進行高額補貼，如果日本加入這個自由貿易區，農業就會受到很大的衝擊。農民是日本的一個重要政治利益集團，為了3.9%的農業人口的既得利益，日本政府只好放棄了一個可以使日本經濟富蘇的機遇。我國在農業保護的問題上絕對不要重蹈歐美、日本的覆轍。

　　第四，對農產品進行補貼，在執行上非常困難。如果我們進行反週期補貼，也就是對自然災害等造成的減產進行補貼，會產生嚴重激勵問題。由於農業生產本身的特性，我們很難分辨一個農戶減產是由於自然災害還是其他人為因素，因而很容易出現故意減少投入造成減產而向政府要補貼的事例。如果我們直接對農民的收入進行補貼，從國外的經驗來看，經濟會出現應該得到補貼的農民實際拿不到補貼的現象，拿到補貼的往往是各方面關係較好的中等收入的甚至是富有的農民。美國的農業補貼就是這樣的情形。美國每個農戶平均得到補貼是12500美元，而佔農戶總數10%的大農場平均得到的補貼高達85000美元。

　　三、中央政府財政支援農村的可行方式

　　根據第二節中所討論的四點理由，我國政府現在沒有足夠的財力來增加黃箱政策的補貼，而且將來即使有足夠的財力也不該這樣做。那麼，中央政府在財政上能採取哪些措施來支援農業、農村和農民呢?

　　1，取消農業稅和農業特產稅。

　　2001年我國農牧業稅為285.8億元，耕地佔用稅、農業特產稅和契稅為196億元，農業各稅合計為481.7億元，只佔2001年中央政府財政收入的5.6%。2002年，中央政府對地方政府轉移支付的總額為7332億元，如果地方政府不徵收這一部分的稅收，改由中央政府以專項轉移支付來補貼地方政府因而減少的稅收，則中央政府要增加的轉移支付才佔稅收總數的6.6%，如果只免除耕地佔用稅、農業特產稅和契稅，中央政府要增加的轉移支付只有2.7%，所以，在財政上是可以承受得起的。

　　如果一時尚不宜完全取消掉農業各稅，農業特產稅則應該優先考慮去掉。農業特產稅不符合市場經濟的公平原則。而且，這幾年地方稅務人員膨脹得很快，和地方徵收農業特產稅等有很大的關係。經常因為這些稅徵收方面的困難而增加稅收人員，而為了養這些新增人員就只好增加稅收，從而使稅變得更加難收。於是只好再增加更多的人員，形成了一個惡性迴圈。如果取消了農業特產稅，徵稅人員就可以大幅減少，農民的負擔也可以進一步減輕。而且我國應該大力發展勞動力密集型的農產品，才能有效利用加入WTO給我國農村經濟帶來的機遇，徵收農業特產稅不利於勞動力密集型農產品的發展。

　　2，以中央財政來支付農村中小學教師工資的可行性。

　　目前農村的義務教育以縣為單位來管理，中小學教師的工資靠縣財政向農民徵收教育附加稅來支付，不足只額由中央政府轉移支付來支援。但是各個地方常有挪用、拖欠教師工資的情形。

　　我國目前小學教師的人數共有580萬人，按照我國有2/3的人口在農村的比重來估計，粗略計算有380萬農村小學教師，按照每人每月500元工資計算，每年工資總額為232億元。我國目前初中教師總數為334.8萬人，按2/3的比例，農村有223萬左右，按照每人每月工資800元計算，每年工資總額為214億。

　　將中學和小學教師的工資總額加起來，合計446億元，如果完全由中央來支付，佔2001年中央財政收入的5.2%，由於中西部地區不少縣的教師工資已經由中央財政來支撐，實行這項政策，中央實際要增加的支出少於上述的數目。

　　義務教育不僅表示學齡兒童有接受教育的義務，而且也意味著政府義務為學齡兒童提供教育。農村中小學教師的工資完全由中央政府來承擔，既體現了義務教育精神，也可以減輕農民的負擔，而且可以通過建立專款、專帳、專用的制度，避免出現縣級政府挪用和拖欠中小學教師工資的情況。

　　目前，各個縣都將教師納入到縣的幹部名冊之中，由於每個縣有三四千教師，佔了一個縣幹部的2/3還多，因此，縣政府增加機關人員難以明顯體現出來，在一定程度上掩蓋了政府機構的膨脹。一旦中小學教師不包括在縣的幹部名冊中，縣政府幹部隊伍的膨脹就容易察覺。

　　3，加大對農業科研的支援力度。

　　我國在加入WTO以後，一些地區、一些品種確實面臨著一些競爭壓力。如大豆、玉米、小麥等土地密集型產品將面臨國外進口產品競爭的壓力。我以前做過一個農業科研優先序列的研究，發現如果政府給予糧食農業科研足夠力度的支援的話，我國的糧食還有很大的提高單產的空間，中國的糧食生產自給自足是沒有問題的。同時，加入WTO如果能夠改善品種和質量，達到國際市場需求，對我國勞動密集型農產品的發展應該是一個很好的機遇。

　　4，建立全國統一的農產品市場。

　　只有建立了全國統一的農產品市場，各個地區的農業才能根據各自的比較優勢來佈局，隨著東部經濟的發展，農產品生產成本的提高，失掉比較優勢，東部就會讓出部分農產品市場。如果有一個全國統一的農產品市場，中西部就能夠從東部讓出的市場中獲益，形成東部拉動中西部農村發展的良性迴圈。

　　如果國內市場分割，就會出現東部地區農業生產比較優勢喪失後，直接從國外進口農產品，和國際市場形成迴圈。要是中西部農村無法分享東部發展帶來的好處，東、中、西部的差距就會不斷擴大。所以，政府應該主動、積極地大力推動全國統一的農產品市場的建設。全國統一市場有賴於硬體包括道路、通訊、運輸、倉儲等基礎設施的建設，這些建設可以採取兩條腿走路的方式，有些由各級政府的財政支援，有些可以由國內和國際民間資本來投資。全國統一市場還有賴於軟體，包括市場中介、信用、法律等的建設。

　　5，創造有利於農村勞動力向非農產業轉移的條件。

　　現在城鄉收入差距很大，全國建設小康社會的重點和難點在於如何長期、可持續地提高農民收入的水平，僅靠提高農業生產率和增加農業產出無法達到這個目標。農產品具有收入彈性低的特性，即便全國經濟水平提高，人均收入增加對農產品需求的拉動作用也較小。農產品還具有價格彈性低的特性，當農產品的生產率提高和產量增加時，價格會下降很多，出現穀賤傷農問題。

　　所以，靠提高農業生產率、增加農業產出，無論力度多大，都不可能成為長期解決農民收入問題的主要辦法。長期的可持續的辦法只有靠減少農業勞動力。這在國外是如此，在我國也是同樣。以1978年改革開放以後的情況為例，1978--1984年農民收入增長主要來自於農民積極性提高和農產品價格上漲。1985年以後到1990年代初則是靠鄉鎮企業吸納了約1億離土不離鄉的勞動力。90年代開始主要是靠8千萬到1億農民工進城就業。最近幾年，農民收入增長徘徊不前，三農問題日益突出，則是由於國內出現通貨緊縮，生產能力普遍過剩，鄉鎮企業破產，出現了離土離鄉和離土不離鄉的農民迴流農業。

　　政府應該採取哪些措施來促進農業勞動力向非農產業的轉移並維護進城農民的權益呢?從長期來看有如下幾點政策需要考慮：

　　第一是解決農民戶籍問題，根據憲法，所有公民有遷徙的自由，並且不應該受到歧視。因此，除了北京上海等特殊城市或許需要單獨考慮之外，其他城市戶籍能放開的就儘量早些放開。去年有些地方推行了戶籍制度改革，不過目前又有些回頭。戶籍制度不改革，進城農民就無法享受和城市居民同等的權利。

　　第二是土地問題，在農村實行永佃制是一個可行的辦法。[??] 土地產權屬於集體，使用權屬於農民。生不增，死不減，農戶間可以有償轉讓，這樣才能有效促進土地流轉和土地市場建設。進城農民可以將土地出租，獲得進城就業和創業的資金。他們萬一失掉城市工作，還可以回到農村務農。既有利於發展，也有利於穩定。

　　第三是指定按比較優勢發展的戰略。目前我國的比較優勢是勞動力多，勞動力便宜，應該多發展勞動密集型產業，或發展資本、技術密集型產業中勞動力較為密集的區段。只有這樣才能創造更多的就業機會，滿足城市新增和農民進城就業的需要。

　　前面三點是促進農民就業轉移的長期性措施，短期內則必須克服當前的通貨緊縮，解決生產能力普遍過剩的問題。有效辦法是釋放出我國在經濟轉型中存在的有支付能力但因制度性或結構性因素制約而無實現的存量投資和消費意願。在農村掀起一場社會主義新農村運動，增加與農村居民生活和生產緊密聯絡的基礎設施建設，既可啟動農村的存量需求，又可增加農民收入和縮小城鄉差距，是一個可行、應行的政策。只有解決通貨緊縮問題，使國民經濟恢復正常運轉，增長非農產業的投資和就業機會，農民向非農產業轉移才能有序和持續，農民收入才能保持和城市居民大致相等的增長。

　　範文二：中國下一步農村改革政策的基本走向

　　一位鄉鎮黨委書記任職10年後的實踐反思

　　摘 要：進入21世紀，中國的社會主義市場化改革正轉向配套改革、整體推進的新的發展階段。繼續深化農村改革，一定要按照“統籌城鄉經濟社會協調發展”和“多予、少取、放活”的總方向，堅持農地制度、農民收入分配製度和農村行政管理體制三位一體，整體推進各項配套性綜合改革。在全國範圍內普遍實行可耕地的農民家庭私有制和農村非耕地包括森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、水面、道路等的國家公有制，是下一步進行農地制度創新惟一的正確途徑。分“三步走”逐步規範城鄉居民的收益分配關係，建立和完善與新的農地制度相配套的農民收入分配製度。加快鄉鎮機構改革步伐，建立和完善與社會主義市場經濟發展相適應的農村行政管理新體制。城鄉經濟體制改革與政治體制改革要緊密地結合起來，解決過去的農村改革中經常發生“外部性”的問題，以儘量減少或避免新舊體制轉換過程中發生衝突和磨擦。只有這樣，才能夠從根本上解決中國新時期出現所謂的“三農”問題。

　　關鍵詞：農村市場化改革;三位一體;可耕地私有化;非農用地國有化;三步走;鄉鎮機構改革;管理體制創新

　　中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A 文章編號：0000-0000200400-0000-00

　　我國農村改革已經走過了25年輝煌的歷程，從總體上看它作為國民經濟中自然經濟色彩最濃、發展最薄弱的環節，其執行機制已基本步入市場經濟發展的軌道，初步形成以家庭承包經營為基礎，以農業社會化服務體系、農產品市場體系和國家對農業的支援保護體系為支撐，又適應社會主義市場經濟發展要求的農村經濟新體制。進入21世紀，中國市場化改革正轉向配套改革與整體推進相結合的新的發展階段。隨著農村新的經濟因素大量產生，我國社會經濟結構正由農村農業、城市工業的傳統二元結構向城市、小城鎮、鄉村多種產業組合和多樣化生活方式並存的三元結構轉換，最終將形成城鄉一體化發展的新格局[1]。為了徹底消除農村長期存在的諸多深層次矛盾和體制性障礙，加快農村市場化、農業產業化和農民現代化程序和步伐，繼續深化農村改革必須堅持“統籌城鄉經濟社會協調發展”和“多予、少取、放活”的改革方向，必須堅持農地制度、農民收入分配製度和農村行政管理體制三位一體，整體推進綜合性配套改革，而決不能再搞零打碎敲式的農村改革“修補工程”了。

　　一、堅持“三位一體”的農村配套改革有其內在的規律性

　　生產關係一定要適應生產力發展水平的實際要求，上層建築一定要與經濟基礎相符合，這是馬克思主義的基本原理。鄧小平多次強調：“改革是全面的改革，包括經濟體制改革、政治體制改革和相應的其他各個領域的改革。”[2]p237 實際上，中國歷史上每一次較大規模地變改土地制度、賦稅制度和行政管理制度都是同步配套進行的，它具有關聯性和一般規律性。當今農村改革又是一項十分複雜的系統工程，國家做出任何一項決策就如同走鋼絲，稍有不慎很容易出現無序、混亂、失控、停滯不前甚至向後倒退的“亂麻團效應”。可以說，我國長期在農村架構形成的政治制度和經濟、文化、社會管理體制是一個有機組成的統一整體。下一步繼續深化農村改革，必須堅持經濟體制改革與政治體制改革相配套，城市改革與農村改革相配套;只有解決農村“外部性”問題，儘量減少或避免新舊體制轉換過程中發生衝突和磨擦，中國“三農”問題才能夠從根本上得到徹底解決。

　　改革開放以來，我國農村基本經濟制度已由計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制整體性轉軌，但深層次的制度性改革起步晚、進展慢、收效甚微。像推行家庭聯產承包責任制，廢除人民公社管理體制，改革農產品流通體制、發展鄉鎮企業、建立農業社會化服務體系、減輕農民負擔、發展農業產業化經營、調整農村產業結構、實行村民自治、實施西部大開發戰略、改革小城鎮戶籍制度、建立農、科、教一體化管理體制以及正在進行的“費改稅”等，都是單項推進而缺乏系統性、整體性和連動性。

　　這難免會造成某一項新的農村改革政策措施一經出臺，又會產生一系列新的問題和矛盾，以至連鎖反應發生各種各樣的內耗現象。目前我國農村改革就處在這樣的一種僵局上：一方面，中國是世界上人口眾多而人均耕地較少的國家，解決十幾億人吃飯問題始終是第一位的大事，在我國還沒有其他手段可替代土地作為農民最基本的生活保障時，穩定土地承包權就是一項帶有根本性的政策措施;另一方面，要讓市場經濟機制在配置農村土地資源中真正發揮基礎性作用，又必須對現行所謂的“以家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制”進行較大的改革與完善。這勢必會觸動農村土地集體所有制以及與此相關的農民收入分配製度和農村行政管理體制。

　　我認為，21世紀中國“三農”問題既是一個政治問題，又是一個社會問題，更是一個經濟問題。試圖以犧牲農村經濟發展為代價，長期維持著“半截子”的農村改革，其結果既達不到保持農村社會穩定的根本目的，甚至也會把已經取得的一些成果喪失掉。總之，這種漸進式農村改革的思路，只能治標而不能治本。

　　二、引入市場經濟機制，加快農村土地制度創新

　　世界上任何一個國家制定土地法律制度，一般都要綜合考慮三種因素，即鞏固國家政權，發展農業生產，保持社會穩定。由此便產生出土地資源的三種功能，即政治功能、經濟功能和社會功能。幾千年來，中國曆代的封建統治者從鞏固國家政權穩定、加重賦稅剝削和維護地主階級利益出發，來制定土地法律制度，以保持著超穩定的小農經濟社會結構。隨著封建土地私有制建立、發展和不斷完善，中國封建經濟曾走向世界上十分發達的程度;同時也抑制著新型生產方式的成長和壯大。我國自秦漢至清末的二千多年間，耕地始終是在國有——私有——國有的三輪大迴圈中變化著，每一次由私有土地向國有土地轉化都伴隨著社會與逆轉;而由國有土地向私有土地轉化則促使農業經濟恢復和國家強大。

　　與此相適應，通過土地買賣兼併轉移產權，利用租佃制經營又成為中國封建社會土地關係的主要內容。非耕地一般屬於國有，基本上不加入產權流動的領域[3] P96-97。我國封建制度中的土地私有產權曾長期存在並允許在較大範圍內自由流轉，具有很多優點：1土地產權比較清晰，具有自我保護的社會功能;2私有土地可以自由流動，具有適度規模的經營機制;3給農民提供多種選擇機會，具有市場競爭的激勵機制;4人地矛盾激化可以限制農戶人口規模膨脹，具有自動控制農村人口過快增長的約束機制。這在現代社會的市場經濟條件下，也是完全適用的[4]。

　　新中國成立後，通過土改徹底廢除了封建土地私有制，建立起土地平分的農民家庭私有制，允許私有土地產權自由買賣、出租、典當、抵押、贈與等，並受到國家土地法律制度的有力保護。實踐已經證明，這種社會主義性質的農地私有制，具有很強的生產激勵作用、農地配置效率和制度變遷績效。

　　它既有利於迅速恢復和發展戰後的農業生產，又為新中國工業化道路開闢了廣闊的前景。隨後，我國確立的農村土地集體所有制隱含著土地平分機制，它直接刺激農村人口快速增長，反過來又使人地比率下降，造成農地經營規模的細碎化，使農業勞動生產率不斷下降和土地報酬率遞減。十一屆三中全會以來，在繼續堅持農村土地集體所有權不變的前提下，通過土地所有權與使用權相分離，使農民擁有一定的生產經營自主權，但國家始終沒有給農民下放土地私有的財產權。

　　因此，下一步農地制度創新，必須徹底恢復土地作為農業最基本的生產要素的性質，引入市場經濟機制，發揮市場在配置農業資源中的基礎性作用，真正使農村土地流轉起來。通過積極培育和逐步完善農村土地市場，來提高農地利用水平，提高農業勞動生產率和投入產出率，提高農業市場化、國際化程度，不斷地增加農民收入，促進農業生產持續發展和農村經濟全面繁榮。

　　經濟合理性是衡量農地所有權與使用權相分離的科學依據。馬克思曾指出：“小塊土地所有制按其性質來說就排斥社會勞動生產力的發展，勞動的社會形式、資本的社會積聚、大規模的畜牧和科學的不斷擴大的應用”，而“高利貸和稅收制度必然會到處促使這種所有制沒落。……生產資料無止境地分散，生產者本身無止境地分離。人力發生巨大的浪費。生產條件日趨惡化和生產資料日益昂貴是小塊土地所有制的必然規律。

　　對這種生產方式來說，好年成也是一種不幸。”[5]p910而我國農村家庭承包經營體制下的集體土地所有權長期虛置，形成行政權大於農地所有權或使用權的習慣性行為，導致農村耕地資源大量流失，侵犯了農民的經濟利益。今後要按照農民所擁有的土地所有權在法律上與經濟上相統一的原則，重構產權清晰的農村土地市場主體，並從《憲法》和有關土地法律制度上予以保護。因為：1據1996年中國土地資源調查資料分析，國有土地面積佔53.17%，農村集體所有的土地面積佔46.18%，尚未確定土地權屬的面積佔0.65%[6]p38。由此可見即使把農村集體所擁有的土地面積全部私有化，也不會徹底改變我國土地資源的社會主義公有性質;相反若繼續維持現行的國家土地徵用制度，只能使農村集體土地所有權往城市國有土地所有權單向轉移，直接造成農民所擁有的農用土地資源存量的淨減少。

　　它已經成為新中國成立後的50多年中，我國農地經營規模不斷細碎化的一項制度性障礙，又進一步加劇農村人口就業的巨大壓力。因此，我國下一步繼續進行農地制度改革和創新，必須首先改變目前全國的土地資源所有權分佈的現狀，切斷農地資源單向流入城市非農業用途的制度性“路徑依賴”。只有這樣才能夠真正地發揮土地的社會穩定功能，保持著農村改革的連續性，以減少或避免社會局勢發生動盪。2農地私有化使城鄉土地市場的產權關係更加明晰，便於引入市場競爭機制來優化配置資源，促進可耕地在農戶之間自由流動，提高農地利用水平和農業勞動生產率，推動農業生產結構調整和農村第二產業、第三產業的快速發展。3農地私有化有利於耕地規模適度的集中經營，可以更好地發揮土地作為增加社會財富母體的再生功能，將會培育出大量的新型合作經濟實體和合作經濟組織，建立和發展新型的具有社會主義市場經濟性質的農村集體經濟。

　　加入WTO之後，我國應當積極地培育和發展農村土地市場，逐步規範和完善農民私有的土地產權流轉機制和法律制度體系建設，大力推進傳統農業向商品化、專業化、現代化轉變。1要按照建立現代企業制度的一般規則，對國營農場和軍墾農業企業進行規範性公司改制，使國有農業企業成為獨立的法人實體和市場競爭主體，以加強國家對大宗農產品進行直接調控的力量。2要根據國家財力狀況，按照產銷掛鉤、經濟合理的原則，建立現代化大型商品糧基地。依靠國家財政補貼和信貸支援等保護性政策措施，重點投資大型農田基礎設施建設專案，切實搞好對大江大河的治理，讓國有農業企業分享社會平均利潤，主動參與市場競爭，不斷提高主要農產品市場供求的能力。3要通過行政區劃調整，合併不合理的原有縣市、鄉鎮建制，實行村莊整體性遷移和新建中心小城鎮等途徑，並讓被遷出的農民優先享受政府給他們提供的最低生活保障制度，使新組建的農業企業運用現代化手段進行規模化經營，提高農業的綜合生產能力。4村莊被集體遷移後，國家要給予失地農民合理的經濟補償;而原有的農村集體土地則依法收歸國有，由新組建的大型農業開發企業有償使用。5對於我國廣大農村地區的絕大多數農民，要鼓勵他們利用新獲得的耕地私人財產權，充分運用市場機制優化配置農業資源，依靠自我積累，發展市場農業，真正啟用農村經濟的微觀基礎。

　　農村非耕地資源包括：森林、山嶺、草原、荒地、灘塗、水面和公益設施建設用地等，要一律收歸國家所有，由各級地方人民政府履行國有土地所有權的法人代表地位，並加強對國有土地資源的開發利用和生態保護。因為：l馬克思指出：“森林是說明這一點的最好例子。只有在森林不歸私人所有，而歸國家管理的情況下，森林的經營才有時在某種程度上適合於全體的利益。”[5]p6972中國幾千年封建社會的公益性土地資源都歸國家所有，具有悠久的歷史文化傳統。3建國50多年來特別是改革開放以後，全國出現了大面積的“無主”空閒地，使社會成員非法佔用“四荒地”、濫墾濫伐公有山林以及過度放牧等現象不斷地發生，卻又屢禁不止，進一步加劇了水土流失和沙漠化現象。其原因就在於，我國尚未對農村大片的非耕地資源確立起國家公有的法律地位，造成國家、集體與農民個人之間存在著“產權屬地模糊”的怪現象。今後國家實施可持續性發展戰略，必須加強對非耕地資源有效的開發利用和生態保護，要科學制訂國土地資源整治的總體規劃方案，並有計劃地加以組織實施;要以體制創新和科技創新為動力，逐步建立起以政府投入為主的公益型和以市場融資為主的商業型“雙軌制”的執行模式，進行國有土地資源的開發、利用和保護;要進一步完善國有土地資源保護的法律制度體系，加強政府監督和執法力度。

　　三、建立和完善與新的農地制度相配套的農民收入分配製度

　　馬克思指出：“消費資料的任何一種分配，都不過是生產條件本身分配的結果。”[7] p13分配關係是由生產方式決定的，是生產方式特別是生產資料所有制的集中體現。中國是世界上傳統的農業大國，農業生產始終支撐著封建國家政權的存續，歷朝的財政收入主要來源都是向農民徵收賦稅。因此在處理土地收益分配關係、調整國家賦稅制度方面一般採用“加”或“減”的辦法：每當封建政權初建、國泰民安的開平盛世，均以輕搖薄賦、安邦撫民為立國之本，實行“休養生息”的減稅政策;隨著封建統治階級沒落，上層社會腐敗，土地兼併加劇，苛捐雜稅又成為一種歷史的必然。這種重複性的歷史週期迴圈，在中國一直延續了長達幾千年。正如馬克思所指出的那樣：“我們在亞洲帝國經常可以看到，農業在一個政府統治下衰敗下去，而在另一個政府統治下又復興起來。在那裡收成取決於政府的好壞，正像在歐洲隨時令的好壞而變化一樣。”[8]p763

　　建立與土地制度相配套的農民收入分配製度，是世界上所有的以農業生產為主的國家都必須遵循的一般經濟規律。建國初期，我國實行農村土地的家庭私有制度，使農民與耕地緊密地結合、勞動與收益直接地掛鉤，基本上做到了農產品自主分配。農業合作化和人民公社體制建立以後，國家確立的農地集體所有制，使農民收入分配關係變得既複雜又難以管理，實質是一種平均主義的“大鍋飯”模式。十一屆三中全會之後，我國農業生產領域發生了深刻的變化，但舊的農民收入分配製度並沒有從根本上改變，致使社會經濟發展與農民收益分配兩者之間出現了互相脫節的現象。

　　在農村改革初期，安徽農民企盼自己發明創造的“大包乾”試驗能夠得到高層決策者認可，首先提出“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”初次分配原則，一直延續了20多年。十五屆三中全會又提出，我國農村實行“以勞動所得為主和按生產要素分配相結合的分配製度”，既拓寬了傳統的“按勞分配”的內涵，也更加符合社會主義市場經濟發展的客觀要求。

　　如果國家長期堅持農村集體的土地所有權不變，那麼土地、勞動力、資金、技術、管理等農業生產要素流動和優化組合就會受到制度性阻礙。因此，進一步理順和規範城鄉居民新的收益分配關係，必須要與農地制度改革以及農村行政管理體制改革相配套。至少應當考慮：1應當遵循現代市場經濟發展的一般規律，建立起新的城鄉統一的國家稅制體系;2要堅持“效率優先、兼顧公平”的分配原則，統籌考慮到我國生產力多層次性和所有制形式多樣性的特點;3建立和完善新的農民收入分配製度，首先必須調整我國長期存在國民收益分配極為不合理的舊格局，並與農地制度創新和農村行政管理體制改革相配套。

　　近期目標和相應的政策措施是：l在確立新的農地制度和改革農村行政管理體制過程中，暫緩向農民徵收農業稅、農林特產稅、屠宰稅、耕地佔用稅、鄉鎮統籌和村級提留等多種收費專案。鄉鎮在編工作人員和農村中小學教師工資及其必要的經費支出等，一律由中央和地方財政提供。2國家要從每年新增加的財政收入中拿出一大部分資金，用於進行下一步農村改革的成本支出。3至於村幹部的誤工經濟補貼和村級組織必不可少的辦公經費來源等，則由全體村民根據實際需要、本著量力而行的原則，集體討論每年向農民分攤的具體辦法，實行村民代表大會表決制。

　　中期目標和相應的政策措施是：l新的農地制度和農村行政管理體制改革完成後，要堅持對農業徵稅從輕和城鄉統一的原則，設計稅種單一、簡便易行又適合於市場農業發展的新稅制，全國開徵大宗農產品流通稅和農地產權交易稅。2科學制定比較合理的工農業產品價格體系，進一步縮小价格“剪刀差”，減少農民從農業生產環節所獲得的經濟收益向工業或城市淨流出的數量。3國家根據不同時期的財力狀況，每年都要增加一定比例的財政支農資金投入，切實加強對弱質農業生產的保護和扶持政策;4在全國農村範圍內，選擇條件比較成熟的部分省市、縣，率先推行農民最低生活的社會保障制度。

　　長期目標和相應的政策措施是：1建立和完善工農業產品等價交換的價格制度和市場監管體系。2國家通過財政補貼和信貸扶持以及制定與國際農產品貿易保護相配套的措施，進一步加強我國對農業生產實施政策保護。3建立城鄉統一的全社會最低生活保障制度，給予農民平等的國民待遇。

　　四、建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的農村行政管理新體制

　　我國實行改革開放25年來，農村經濟體制改革率先起步並不斷得到深化，而政治體制改革基本上沒有實質性進展，嚴重地制約著農地制度創新和新的農民收入分配製度形成。我國廣大農村地區現行的政治制度和行政管理體制，都帶有革命戰爭年代和計劃經濟體制下所遺留的濃厚政治色彩。譬如，中國共產黨在農村的基層組織包括鄉鎮黨委和農村黨支部以及共青團、婦聯、民兵、工會等黨群組織系統。而鄉鎮人民政府又是農村基層的政權組織，村民委員會則是“準行政機關”。鄉鎮人民代表大會制度名義上是農村社群最高的權力機關和監督機關，但實際上還沒有真正地發揮作用。

　　此外，民間還有以血緣、地緣關係為基礎，自發產生和形成了大量的宗族組織和各種民間協會，這種內發性的秩序維護機制仍具有強大的生命力。對於一個地域十分狹小又相對封閉的農村社群來說，像這樣龐大的而又複雜的各種組織系統同時並村，這在中國幾千年的古代社會是絕無僅有的，而且在世界上也難找到與此相類似的農村管理模式。實際上在一個以農業為主的社會裡，根本不需要高度的組織化，僅靠家庭和鄰里之間的協作就足以執行。

　　可以說，新中國成立以來，廣大農村地區被動接受所有的現代科層組織制度，都是在農業產業化還沒有出現之前強行移入的，其經濟基礎非常脆弱。我國農村改革25年來，儘管像人民公社這樣的僵化管理體制已成為歷史，但建立在計劃經濟體制下鄉鎮的“七所八站”和村組集體經濟組織，又以各種不同的方式繼續存活與農民爭利，干擾和影響農村社會的政治生活、經濟活動和文化事業發展。這已成為制約我國新時期的農村經濟發展和社會進步的體制性障礙。

　　我國下一步所進行的深層次改革，說到底就是，調整一切束縛著農業生產力發展的生產關係及其上層建築，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的農村政治、經濟、文化、社會管理新體制。為此，1必須堅決克服農村基層黨組織長期存在行政化的傾向。發端於革命戰爭年代、建立在人民公社體制下的農村基層黨組織，長期習慣於“一元化”的集中管理方式，大包大攬農村行政性事務，由此造成黨、政、群、企不分，產生了行政化傾向。這不利於鄉鎮政府依法行使管理農村社會經濟工作的行政職能，限制了市場中介組織自由發展壯大，從而使廣大農民缺乏對市場資訊變化的獨立判斷和自主選擇。2必須堅決克服鄉鎮政府行政權力弱化的傾向。長期以來，黨組織對農村基層政權和執法機關干預過多，而“條塊”分割又肢解了鄉鎮政府行政的職能，形成責任大、權力小、部門工作難協調的被動局面。3必須堅決克服市場中介組織和村民自治組織準行政化的傾向。目前鄉鎮的“七所八站”仍以準行政組織的身份出現，經常干擾農村社群的社會經濟活動;而村民自治組織又受到鄉鎮黨、政、群團組織和其他社會經濟組織等“外部性”因素制約，實際上也無法開展經常性的群眾工作。4必須堅決克服農村社群群眾性組織鬆散化的傾向。新時期農村出現的民間公益性組織和群體性自治組織也包括一些非法宗教組織和黑社會組織等，一直處於一種自生自滅、放任自流、自由發展的狀態，甚至呈現出迅速蔓延的趨勢。這對於長久地保持農村社會秩序穩定構成威脅。因此，今後應當進一步加強和改善黨對農村工作的領導。

　　“黨管農村工作是我們黨的一個傳統，也是一個重大原則。”農村基層黨組織和廣大的農民黨員以及黨的群眾組織及其成員，都必須嚴格按照各自制定的組織章程開展活動，通過增強系統內部的凝聚力、吸引力和戰鬥力，來發揮其對農村其他民間組織的影響力、滲透力和推動力，真正起到帶領和引導農民走共同富裕道路的核心作用。同時要注意處理好鄉鎮黨、政、群各種組織之間的工作關係，關鍵在於如何處理好鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間的工作關係。目前鄉鎮黨政關係的現狀，大體上分為4種類型：第一種情況是黨政機構分設，人員分離，職責明確，關係比較協調。這種情況在全國絕多數的鄉鎮中僅佔很小的比例。第二種情況是黨政機構雖已分設，職能劃分也比較明確，但在實際工作中黨政領導班子成員之間仍存在著這樣的和那樣的矛盾衝突。這種情況在全國鄉鎮中佔有一定的比例。

　　第三種情況是鄉鎮黨委包攬一切事務，事無鉅細都由黨委書記一攬子安排佈置，而鄉鎮政府不能獨立履行其職能。像這樣的工作模式，目前仍佔相當大的比例。第四種情況是鄉鎮黨委書記與鄉鎮長之間工作關係不協調，存在問題較多的鄉鎮還很普遍。問題產生的根本原因在於，我國縣級以上的黨政關係還沒有理順，鄉鎮黨政組織職能劃分、機構設定、人員管理和執行機制又缺乏制度性規範。因此要繼續推進鄉鎮機構改革，轉變職能，精簡機構，裁減冗員，建立健全行政監督機制，提高行政效率和服務水平。此外還要著手解決鄉鎮各職能部門黨組織逐漸脫離鄉鎮黨委統一領導的問題。

　　近年來，在部門利益的驅動下，許多鄉鎮二級機構黨組織被上劃到上級業務主管部門黨委垂直領導而陸續脫離鄉鎮黨委統一領導的現象。如鄉鎮財稅、金融、司法、公安、工商、郵電、電業、醫藥、糧食、菸草、鹽業等二級機構中的黨員歸口上級業務主管部門黨委管理後，常年很少開展黨組織活動。隨著這些職能部門人權、財權、物權、事權被上劃管理，鄉鎮黨委和政府對“七所八站”的管理出現了“斷檔現象”，造成各職能部門之間工作難協調，相互推委扯皮，政令不暢，效率低下。改革方向和具體措施是，下放“七所八站”的垂直領導許可權，實行由鄉鎮黨政組織統一領導和管理，以保持鄉鎮方方面面工作的完整性和一致性。

　　今後必須完善村民自治制度，進一步加強農村基層民主法制建設。中國13億人口中有8億多人在農村，穩住農村這個大頭，就有了把握全域性的主動權，農村穩定，天下就會太平。特別是農村改革以來，農戶成為獨立的市場主體，農民以極大的政治熱情去關注自己的切身利益，強烈要求行使民主權力來保障經濟上的物質利益。因此要從《憲法》和法律上確立村民自治組織的合法地位，讓億萬農民直接行使民主權利，讓他們自己來當家作主。

　　1實行村民自治既要堅持黨的領導又要善於改進黨的領導方式和方法。十五屆三中全會提出：“擴大農村基層民主，要在黨的統一領導下有步驟、有秩序地進行，充分發揮鄉鎮、村基層黨組織的領導核心作用。”而農村基層黨組織對村民自治組織的領導是政治思想上的領導和在重大問題、重要環節上的領導，決不能超越《憲法》和《村民委員會組織法》去搞包辦代替，更不能低估了農民群眾的首創精神去搞行政干預。

　　2要抓住兩個關鍵環節，嚴格依法辦事。農村基層民主政治建設包括兩個層次：一個是村級，主要任務是推行村民自治，鼓勵和支援農民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督;一個是鄉鎮，當前的主要任務是堅持和完善鄉鎮人民代表大會的代表直接選舉制度。鄉鎮人民代表大會要認真履行法律賦予的各項職權，嚴格依法行事。

　　3正確地處理村黨支部與村民委員會之間的工作關係，妥善解決鄉鎮黨、政、群組織和各種市場中介組織組織以及其他各類組織之間的關係。

　　4打破村際間的地域界限和戶籍管制，以一定人口規模的農業經營實體和各種社會中介組織為單位，組建新型的經濟聯合體或村民自治組織，以增強農民的群眾性自治組織內部的親和力。

　　大力推進鄉鎮機構改革，建立和完善與社會主義市場經濟體制相適應的鄉鎮行政管理新體制。l要堅持“小政府、大社會”的改革方向，切實轉變政府職能，精簡機構和人員，逐步實現規範化管理。2要堅持“小政府、大服務”的改革方向，實行鄉鎮“七所八站”由當地黨委和政府統一領導和具體管理的新體制。縣級業務主管部門只負責業務指導和專業培訓，而不直接管理下屬單位的人權、財權、事權、物權等。3要讓從事經營性的鄉鎮站所完全脫離行政管理體系和財政供養方式，使其按照市場經濟規則獨立地執行。4要按照職能分設、機構獨立、因崗定員、精簡高效的原則，徹底改革鄉鎮“七所八站”舊的管理體制和執行機制，決不能再留下尾巴。5要積極地培育農村社群性市場中介服務組織，進一步加強和完善農業社會化服務體系，推動農村產業化發展。

　　大力調整合並鄉鎮，科學規劃中心建制鎮，加快農村城鎮化步伐。

　　l目前，我國鄉鎮有黨、政、人大組織、群團組織、司法組織、市場監管組織、經濟組織、社會組織等各種大大小小的組織機構和組織體系，形成了一個龐大的擴張性組織網路。這既增加地方的財政負擔和農民負擔，又造成農村社群管理秩序極度的混亂。必須打破原有的鄉鎮行政建制轄區，按照經濟節約、佈局合理、資源集中配置的原則，科學規劃中心小城鎮，堅決撤消掉不合理的鄉鎮設定。

　　2農村人民公社解體後，原來的公社、生產大隊、生產隊雖然改變了名稱，但其行政轄區的管理制度基本上仍維持原狀。多數的鄉鎮政府機關仍習慣於向村民委員會和村民組發號施令，硬性分配指標，並責令村、組幹部限按期完成任務，因此應當儘快取消村、組兩級“準行政”的建制。今後村民組一級不再單獨擁有集體土地所有權，原有的債權、債務由現有人口占有、使用、繼承、處置。

　　3調整合並農村中小學佈局結構，優化配置教育資源，節約使用極其有限的農村辦學經費。要結合農村人口居住分散的特點，打破縣、鄉鎮、村行政區劃界限，實行規模辦學與邊遠山區辦教學點授課相結合的新管理模式。農村中小學調整合並後，師資力量由縣教育主管部門統一調配，辦學經費納入縣級財政年度預算，實行統一的集中管理。對於不再保留的農村中小學原有集體資產，由縣級國有資產管理部門統一評估拍賣，回收資金繳入縣級財政金庫，專項用於改善農村中小學教學設施;被保留下來的農村中小學原有的全部資產，一律由縣級教育主管部門統一監管。

　　改革戶籍管理制度，徹底消除城鄉分割的戶籍壁壘。中國歷史上一直實行地籍——戶籍——賦稅三位一體的傳統管理方式，其目的在於強化中央集權統治，以維持農村社會秩序穩定。而我國現行的戶籍管理制度從根本上說，是傳統的計劃經濟體制“最後一筆遺產”，成為阻礙城鄉人口自由流動的制度性障礙，必須進行徹底的改革。當務之急是，借鑑世界上一些發達國家的經驗，制定出我國對特大城市人口總量規模控制與人口結構調整相結合的新的戶籍管理法律制度。全部放開省會城市特大都市除外人為的戶籍管制，城鄉人口按居住地統一管理。

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