繼續實行積極財政政策

日前，中國社會科學院顧問劉國光在“1999年中國經濟形勢分析與預測春季座談會”上，就繼續實行積極的財政政策問題發表了看法。

　　一、為什麼政府投資的乘數效應減弱

　　劉國光說，去年我國面對國際金融形勢動盪、國內經濟形勢走勢變化和市場化所引起的消費需求不足，採取了擴大內需的方針，在適當的貨幣政策配合下，著力實施了積極的財政政策，這對於去年下半年經濟增長回落的扭轉和推動今年上半年經濟持續快速增長起到了積極作用。乞今，國家實行的積極的財政政策所啟動的主要是政府的公共投資和一些相關的投資品產業，而對真正的非政府社會民間投資和居民消費需求的拉動則不很明顯。內需不足對經濟增長的制約作用仍然存在。主要表現在：商品零售價格和居民消費價格指數負增長的趨勢還未根本扭轉，失業下崗情況仍在發展。劉國光指出，過去我國中央政府在經濟低谷時採取財政投資來啟動經濟是很靈驗的，很快就能把地方和部門企業的投資及居民消費需求帶動起來。那麼，為什麼這一次增加政府投資對於啟動社會總需求的效應不如過去那樣明顯呢？

　　劉國光認為，從投資需求看，經過20年的體制改革，我國投資主體趨於多元化，投資行為趨於市場化，投資風險機制逐漸強化，企業、銀行的財務約束逐漸硬化。所有的這一切，使中央政府的投資決策不能夠象過去計劃經濟時代那樣容易啟動地方部門和企業的投資行為，再加上當前供大於求，最終需求拉動不足以及逐漸走低的市場形勢，影響了投資者的投資收入預期和投資意願，導致社會投資啟動緩慢。

　　從消費需求看，經過20年的改革，我國居民從過去被動的配給物件轉變為自主的消費者，居民消費行為逐漸理性化。在傳統的低收入、低消費的觀念仍然主導著經濟決策的條件下，隨著住房、醫療、教育、養老等社會保障制度的改革，原有的實物性、集團性、福利性消費逐漸減少，原有體制內居民自主性支出逐漸增加，而貨幣性收入卻沒有隨著經濟的發展相應同步提高，減收增支的預期、下崗失業的上升、收入差距的拉大都導致了居民可支配收入邊際消費傾向的下降，邊際儲蓄傾向上升。由於現行積極的財政政策不觸及收入分配關係的調整，消費需求也不可能對擴大內需的客觀調控作出迅速反應。

　　因此，劉國光說，由於投資需求和消費需求機制上的變化，政府財政公共投資的乘數效應有所減弱，再加上供給方面的激勵機制和對企業家的激勵機制遲遲未能形成，國有企業一般缺乏必要創新的動力，供給結構不能迅速調整，以適應新的需求格局，這更加限制了現行積極的財政政策拉動社會投資和消費需求的實際效果。

　　二、要不要繼續實行擴張的財政政策

　　劉國光提出，在目前社會投資和居民消費相對於政府投資來說啟動比較緩慢的情況下，強調直接鼓勵民間投資和消費並增加金融支援的力度，這是很正確和必要的。劉國光進一步說，今年的經濟工作在這些方面已經安排了不少的積極措施。一季度以來，貨幣供應量增幅比上年同期明顯上升，但是這些都是在積極的財政政策作用的同時進行的。去年預計用於基礎設施建設投資的國債拔款1000 億元和銀行貸款1000億元，沒有用完的部分今年上半年仍在支用，並且增發了國債用於增加今年的赤字預算投資。那麼，從今年上半年起，積極的財政政策是不是將不再作為啟動經濟的主要支撐政策呢？對此，劉國光認為，這樣的判斷現在還早了一點兒。他說，首先，社會投資和居民消費需要一個過程，不是一蹴而就的。社會投資的主要制約因素一是資金，二是市場。目前問題更大的是市場不振，居民的最終消費需求不足。目前，中央提出來的啟動居民消費的招數很多，但大多數不能立杆見影。就拿當前人們議論最多的消費信貸來說，這一直是促進消費的一個好辦法，從長期來看也是一個發展的方向。然而從近期看，遇到了居民消費觀念的障礙，所以消費信貸增長的步伐並不盡如人意，在居民最終消費需求和社會投資還未有效啟動成功之前，以政府投資為主導的積極的財政政策顯然還不能放棄。

　　其次，去年由積極的財政政策開啟的基礎設施投資建設專案，工期長、規模大，需要繼續投資才能夠堅持，近期專案建成以後，還要有後續項國接替，這樣才能保持投資增長與經濟增長相適合，否則就會發生建設投資斷層現象，造成損失，影響經濟增長波動幅度。這就要求我們繼續注入必要的政府投資，繼續實施積極的財政政策。

　　再有，政府投資乘數效應的減弱，並不意味著政策失靈、失效，這裡有一個實施的問題。去年2月份國債和銀行貸款實際到10月份才真正到位，有相當大一部分轉在今年一季度使用，其帶動經濟增幅回升的效應已經顯現，只要力度、時間適當，形成中不發生斷層的現象，那麼推動經濟增長後續作用的增強是不容忽視的。

　　基於以上的認識，劉國光指出，在直接啟動民間投資和消費的措施還沒有發揮足夠有效作用以前以及在出口的需求不振局面還沒有扭轉的情況下，為了實現必要的經濟增長幅度，今年下半年以及明年上半年繼續堅持積極的財政政策還是十分必要的。

三、擴張性財政政策與社會民間投資關係的問題

　　劉國光說，1998年巨集觀調控的實踐證明，單純依靠政府投資未能很快啟動非政府的社會投資和居民消貧。這其中有前面所講的乘數效應減弱的問題，也有財政支出和投資本身的導向及結構問題。去年以來，在擴張性財政政策安排中，一般比較偏重於資本密集、規模較大並且由政府全資包攬的重點建設專案，而對於勞動密集型、中小規模以及其他社會民間資本參與的生產建設專案則比較少地考慮。以上種種原因，再加上金融體制和信貸政策的運用上存在的問題，導致了去年以來實施的擴張性財政政策難以取得迅速帶動民間投資和消費的傾向。因此，劉國光表示，今後如果進一步實施積極的財政政策，增發國債，擴大政府支出，需要考慮調整財政支出的結構和政府投資的方向，放開投資領域和市場準入的門檻，使之有利於民間投資和消費的啟動。

　　四、擺脫低工資、低收入、低消費的傳統觀念束縛，大力調整收入分配關係，啟動最終消費

　　劉國光認為，近年來，最終消費不足的問題，從現在來看是由於居民消費結構進入升級換代期，收入預期下降，支出預期上升等原因造成的。但是，真正的原因還在於分配體制的缺限，收入分配關係沒有及時調整，未適應經濟發展和體制變革的要求。首先，隨著經濟體制的逐步改革，原有體制內居民收入的實物化、集團化和福利化程度降低，貨幣工資程度提高，但總體來講，原有體制內的分配規則仍然受到低工資、低收入、低消費觀念的制約，致使居民可支配收入和消費的增長總是持續滯後於GDP的增長。居民可支配收入增長相對於GDP均長的持續下降，導致了居民消費增長率以及消費率下降。國民收入分配中居民可支配收入比率下降，從而消費預期下降是形成目前我國最終消費需求不足的一個重要原因。其次，在居民人均可支配收入增長趨緩的同時，社會居民當中不同階層之間的收入水平差距拉大，帶來了居民平均消費傾向的降低。城鄉居民收入水平差距的拉大，就使得農村消費市場發展遲緩；東西部地區收入水平差距拉大，也造成地區之間消費市場發展出現不平衡。再其次，隨著住房、醫療、教育等支出市場化程度的提高，也有體制內的居民不斷在工資結構沒有根本改變的情況下運用近期的收入和長期性的儲蓄來進行支出，原本計劃經濟體制遺留的低收入、低消費的思想沒有了實物性、福利性收入的支援，已經不再適應現階段經濟發展和改革的要求，所以人們越來越把對未來生活的保障和改善寄託於增加體制外收入。而財政的轉移支出又受制於國家的財力，進而難於製造有利的條件。因此，劉國光指出，傳統的低工資、低收入、低消費的分配觀念和政策思路已經到了難以為繼的地步，必須明確提出來加以解決。

　　收入分配關係調整涉及到許多方面，需要多方面協調，綜合解決。對此，劉國光指出，就與財政政策有關方面的問題來說，當前首先要研究解決的問題：一是在觀念上對國民收入分配的條件要擺脫傳統計劃經濟遺留下來的低工資、低收入、低消費的影響，從調整體制內人員的收入水平入手，以處於類似我國發展階段的國家、其國內體制外的工資水平收入為參照系，結合我國社會保障制度貨幣化的政策，大力調整工交人員和國有經濟職工的工資待遇，包括大幅提高國有企業家的年金收入。使他與所承擔的責任和風險相適應，以普遍提高低收入和離退休人員的收入，提高體制內人員的收入水平和預期對於穩定全社會的預期和刺激消費需求將起著重大的影響作用，當然這不等於鼓勵不切實際的高消費。二是要通過改革和規範，認真落實對企業和農民的減負政策，為提高職工和農民收入水平和購買力創造有利條件。三是適當增加轉移性支出的比重，加大國家財政對建立和完善社會保障制度的支援力度，對住房、醫療、教育和就業制度需要財政支援的改革要制定反週期的操作。當前要結合擴大內需，對居民支付的改革費用進行適當的貨幣化補償，以減輕居民支出中的改革費用負擔，穩定居民的支出預期。四是提高個人所得稅稅基和累計稅率，開徵財產稅、遺產稅，推行存款的實名制，以緩解收入差距擴大的矛盾。