公共管理職業活動的倫理基礎

　　[摘要] 公共管理是人類社會治理史中新近出現的一種社會治理模式。從事公共管理活動的公共管理者， 是這一社會治理活動的職業承載者。如果說工業社會的社會治理活動更多地遵從科學化、技術化的原則， 那麼作為後工業社會治理活動的公共管理， 則奉行倫理的規定。因此， 有必要分析公共管理活動的職業體系、公共管理者的職業角色和公共管理者的職業行為， 探討。

　　[關鍵詞] 公共管理; 職業活動; 倫理; 道德

　　工業革命使社會治理活動成為一種職業活動。歷史進入19 世紀中期，由於英國政府採納了東印度公司的管理經驗， 因而出現了文官制度， 使得政府中的公務活動成為正式的職業活動。到了20世紀， 政府中的行政管理作為職業活動被世界各國迅速地接受。目前， 在全世界範圍內， 人們普遍把行政管理當作專門的職業化的社會治理活動加以看待。然而， 在社會治理活動職業化的過程中， 馬克斯•韋伯的官僚制理論曾經影響行政管理活動主要從屬於科學化、技術化的原則， 導致這一職業的倫理規定喪失了生長的空間， 行政倫理學的研究也一直處於空白狀態。直到20世紀七八十年代， 隨著美國出現“新公共行政運動”這一要求變革社會治理方式的思想運動， 行政倫理的研究才引起人們的關注。由此可見， 關於社會治理的倫理思考是與人類追尋後工業社會治理方式的程序一道啟動的。現在， 公共管理作為一種新型的社會治理模式已經成為人們普遍關注的物件。其中， 值得思考的一個問題是， 公共管理者的職業活動應當是怎樣的。在一定程度上， 公共管理是建立在倫理關係基礎上的社會治理模式， 公共管理者的職業活動比以往任何時候的治理活動都更加依賴倫理的引導和道德的規範。

　　一 公共管理活動的職業體系

　　公共管理的職業體系是職位和崗位的結構體系。與以往的管理體系一樣， 職位和崗位指明瞭公共管理者在公共管理體系中的具體位置， 規定了公共管理的權力、職能及責任和義務。職位是就公共管理的縱向關係而言， 崗位是就公共管理的橫向關係而言。無論是私人部門還是公共部門， 都是由職位和崗位構成的職業體系， 直接從屬於管理的原則。以往的社會治理體系在行政管理的名義下所形成的職業體系也從屬於管理的原則。但是， 作為社會治理體系的公共管理卻發生了根本變化。它在管理的意義上告別了以往治理體系的權力定位或法律定位， 不再是僅僅滿足於科學化、技術化原則的職業體系， 而是在倫理原則的基礎上科學構造職位和崗位的職業活動體系。正是這一點， 決定了同樣由職位、崗位構成的公共管理職業體系不同於以往的行政管理。對於公共管理的職業活動來說，“命令—服從”的行為模式為真正意義上的“分工—協作”的行為模式所取代。

　　職位和崗位都是職業體系的形式方面。公共管理與行政管理的不同不僅在形式方面， 而且在內容方面。對於內容來說， 公共管理的職業活動也存在著各種各樣的職業關係。雖然在一般的意義上， 這些職業關係可以歸結為權力關係、法律關係和倫理關係三大類。在現實的社會治理過程中， 這些關係總會以極其具體的形式存在於公共管理活動之中。公共管理的職業關係越是具體， 就越是包含著道德的內容。比如， 當職業關係表現為公共管理者與其職務、崗位之間的關係時， 就要求公共管理者忠於職守、忠實地履行職務以及崗位上的責任和義務; 當職業關係表現為公共管理者之間的關係時， 就要求公共管理者團結協作、相互尊重、和睦共事、互相支援;當職業關係表現為公共管理者與其物件之間的關係時， 就要求公共管理者平等待人、公正處事、真誠服務， 以求得廣泛的合作……這樣一來， 公共管理在形式上是分工—協作的體系， 在內容上則是道德行為的表現。儘管都是在管理， 但傳統的行政管理是失去了實質性內容的管理， 而公共管理則把形式與內容統一起來， 擁有了倫理本質。

　　由於公共管理中依然存在著權力關係， 所以， 權力關係賴以生成的等級系列依然會存在。當然， 管理型社會治理方式已經實現了對等級關係的根本性改造， 把人與人之間的直接等級關係改造成以組織層級為前提的等級系列， 從而使個人之間在人格、權利等實質性方面達致平等。儘管管理型社會治理模式中的以組織層級為前提的等級關係只是形式上的， 卻反映了權力關係的本性。在一切存在著權力關係的地方， 都會程度不同地存在著等級。只要公共管理還需要權力， 它就不能消除這種“等級”。因此，作為個人的公共管理者在公共管理這一合作體系中也會遇到處理上下級關係的問題， 並且會成為他進行日常公共管理活動的基本內容。比如， 政府中的公共管理主體需要執行上級命令和維護政府利益;政府外的公共管理組織需要處理與政府的關係、服務於社會和維護社會利益。無論是政府中的公共管理主體， 還是社會中的公共管理組織， 對於公共利益的理解都會出現偏差， 特別是如何把握長期利益與短期利益， 必定是一個時時都會碰到的難題。公共管理中存在著無法完全解決的利益矛盾甚至衝突。儘管如此， 公共管理者卻不能無所作為。事實上， 在公共管理的服務定位中所派生出來的一切主動性、積極性， 都會外化為公共管理者自主地處理這些矛盾和衝突的實際行動， 進而使公共管理者不同於以往各種社會治理模式中的治理者。做到這一點， 從根本上說， 就是充分發揮公共管理者的角色意識。只要公共管理者能夠對自己的職業表現出充分的自覺， 按照自己對其職業特殊性的正確理解去處理上述各種矛盾和衝突， 他就會無愧於公共管理這一職業， 並且總會達致最佳的從業效果。

　　在統治型社會治理模式中， 對於官吏的要求長期存在著爭論。“官本位”文化的思路在終極追求中是要無條件地“忠君事主”;“民本位”文化的思路則反覆申述“民貴”“君輕”的主張。管理型社會治理方式以制度的形式消解了所謂“貴”與“輕”的爭論。但這種社會治理方式往往是通過間接的、迂迴的途徑來認識和了解公共利益的， 往往在公共利益的要求與實現之間存在著“時滯”。特別是那些已經實現了職業化的社會治理者， 缺乏積極迴應公共利益要求的熱情， 往往表現出我們稱為“官僚主義”的那種對於公共利益的冷漠。所以， 在走向後工業社會的歷史轉型的過程中， 在人們期求更為進步的社會治理模式的過程中， 管理型的社會治理方式需要由更加靈活的、積極的和主動的公共管理取而代之。

　　對於公共管理來說， 新型的社會治理體制和制度是其賴以展開活動的前提和基礎。但是， 與管理型社會治理方式不同， 治理者的職業並不只是簡單地充作體制和制度的構成因素和實現途徑， 而是體制和制度的必要補充。由此看來， 統治型社會治理倡導官吏忠“君”愛“民”。在君民之間出現矛盾和衝突的時候， 要麼要求盲目忠君， 要麼要求理性地貴“民”輕“君”。這兩種選擇都要求官吏在“君”與“民”之間作出選擇和取捨。在統治型社會治理模式得以發生的歷史背景中，“君”“民”的矛盾和衝突是無法調和的。所以， 矛盾之中會出現上面兩種對立的主張， 要求官吏在兩者之間擇其一。管理型社會治理模式中的官員和公務人員以體制和制度作為行為選擇的終極標準， 被動地接受體制中的程式驅使， 對人民、對公共利益表現出極度的冷漠。他們在公共部門中工作， 與在工廠中工作一樣， 都具有工業社會特有的色彩， 屬於形式化了的職業活動。與此不同， 公共管理者的職業活動發生在合作精神已經成為一種時尚文化的時代。在這種條件下， 社會在整體上不存在不可調和的矛盾和衝突。因為， 一切矛盾和衝突主要來源於不同的認識和理解。如果通過交談和討論能夠取得共識、消解矛盾和衝突， 那麼公共管理者的職業活動就是運用權力促進交談和討論。

　　二 公共管理者的職業角色

　　人的道德生活來源於人的社會角色。只有瞭解和確定人在社會中扮演什麼樣的角色， 才能判定他的行為在何種程度上是道德的。比如，一個公務員做出的某件事可能會被人們認為是不道德的，但是，一個普通公民做出同件事卻不被人們認為是不道德的。對一個人進行道德評判，在很多情況下， 是因為我們先行對他的社會角色作出了定位。我們說一個人是不道德的，可能是指他的某一行為與他的社會角色偶爾不一致， 也可能是指他的某一行為與他的社會角色經常不一致。在一般情況下， 偶爾不一致能夠得到理解和原宥， 而經常不一致則會招致他人的批評和鄙視， 甚至遭到他所在群體的排斥。

　　人在社會生活中可能會同時扮演著多重角色。有些角色是與生俱來的，如血親關係中的角色; 有些角色是個人成長過程中必須接受的，如做學生等; 而更多的角色是個人選擇的結果。職業作為人的最基本的社會角色形式，正是人的選擇的結果。就是說，普通的社會角色是在人的成長過程中自然生成的。一個人在長期的社會生活中，能夠理所當然地形成應有的角色意識，並且準確地扮演自己所承擔的社會角色。職業角色則不同。它需要人們通過自覺的選擇和主動的學習，才能夠獲得準確的定位。

　　人們選擇職業有著複雜的主觀原因和客觀原因。人們選擇某一職業， 可能因為生活的需要， 可能來自生存的壓力，可能出於興趣愛好，也可能屬於理想追求……當人們定位職業角色時，會在職業導師的引領下進入職業角色，也可能會在職業活動的實踐中逐漸找到職業感覺。但是，所有從事職業活動的人，都需要藉助於自覺的職業選擇和積極的職業學習， 才能夠使自己融合到職業中去， 成為真正的職業活動者。這個過程， 就是從業者在職業序列中準確地找到他所從事的職業位置的過程。職業活動的舞臺是職位和崗位。職位、崗位是人的社會角色的明確化、具體化和固定化，是職業化了的社會角色。同時，明確化、具體化和固定化的社會角色，在每一職位和崗位上都會有著明確的責任和義務。人類社會活動職業化程度的提高，更多地表現在越來越明確、越來越具體地規定職業活動中職位、崗位的責任和義務， 即通過組織結構、制度規範和活動程式等等方式， 為每一職位和崗位確立起明確的、具體的責任和義務。

　　在社會治理體系中， 無論是公共領域還是私人領域， 只要是職業活動和組織行為， 都會通過職位和崗位來明確界定人的責任和義務， 有效地配置權力。這也是近代社會“理主義”組織行為模式中最為典型的形式， 但該行為模式沒有注意到人的職位和崗位直接地構成人的多元社會角色中的一種。就是說，任何一種職業， 任何一類專業化社會活動， 任何一個組織行為體系， 都不僅以整體的形式構造組織化的人的社會角色中的一部分， 而且在組織成員個體那裡擔負著社會角色， 甚至首先在個體那裡成為社會角色中的一種。對於人來說， 每一個職位、崗位都不僅是特定的組織行為體系中的責任和義務， 而且直接地根源於整個社會的責任和義務。

　　職位和崗位具有二重性， 與之相對應的責任和義務也是有同樣的二重性。一方面， 責任和義務屬於特定的職業和組織行為體系;另一方面， 責任和義務又屬於整個社會。對於每一職位和崗位上的從業者來說，他的職位、崗位及其責任和義務，在職業活動和組織行為體系內會以職務的形式出現，在面向其直接歸屬的行為體系之外時， 則以職業的形式出現。特別需要指出的是，職務與職業在從業者這裡只是社會角色的二重歸屬。在從業者與他人的聯絡中，職務與職業都是直接的。因此， 當管理主義組織行為模式成為職務—職業—社會之間的單線聯絡模式的時候，責任和義務便被片面化、形式化和缺乏道德的內容。我們在近代以來的社會治理中，時時處處都可以看到社會治理者只對社會治理體系負責而不對社會治理活動的物件及後果負責的情況。比如， 就政府而言，下級官員只對上級官員負責， 政府所有的官員都只對政府負責。只有政府才對社會負責，政府官員喪失了直接對社會負責的責任和義務的向度。政府對社會負責，卻很少對它的官員負責。因為，政府的官員僅僅是政府的“僱員”，以至於政府的官員在政府中也時常會感到“不平”。公共管理的職業活動就是要改變這種狀況， 把單線的責任、義務模式改造成雙線的甚至多線的責任、義務模式。還以政府為例，公共管理的職業活動要求政府官員一方面對政府負責， 另一方面直接對社會負責; 同樣，政府既對社會負責，也對其官員負責。在這種情況下，政府官員不僅僅是僱員。他們在直接對社會負責的過程中獲得了在政府體系中享有自主性的資格。如果說， 管理型社會治理模式中的政府視其官員為僱員的結果就是使他們成為政府行政執行的工具， 那麼， 公共管理條件下的政府則使政府官員成為擁有自主意識的人。這就是兩者的根本區別。若把這種區別變成革新現實社會治理模式的動力， 不容置疑的起點則是在理論上把握職位、崗位及其責任和義務的雙重直接關係。

　　三 公共管理者的職業行為

　　職業活動規定著人的行為。一個人從事的職業和開展的職業活動，決定了他會有某種定型化的、重複的和連續的行為。他的行為總和構成了他的職業活動的基本內容，進而證明著他的職業角色。從表面上看，人的行為與職業的關係是被決定或被規定的關係，即職業決定和規定著人的行為。但是，這種決定與被決定、規定與被規定的關係，僅僅具有行為形式方面的特徵。從實質上看，它是反向決定和反向規定的關係， 即人的行為決定職業。特別是在充分自由地選擇職業的情況下，人與職業之間的聯絡就是人的行為選擇的結果。考察人的職業角色可以發現，有的人選擇了某一職業後能夠迅速地進入角色， 而有的人雖然從事某種職業活動相當長時間，卻始終遊離於這個職業角色之外，並不是合格的從業者。這種與職業角色的“和合”與否體現在人的行為中。所以，正是人的行為決定了他是否是合格的從業者。對此，筆者認為是“行為決定職業”。

　　在職業活動中， 人的行為形式可以同一， 但人的行為實質卻會各異。對於那些行為規範和評價標準無法量化的職業活動來說， 在同樣的職業行為之間會存在著天壤之別。這種情況在社會治理的職業活動中表現得尤為典型。因此， 當人們選擇了社會治理這種職業的時候， 還只是獲得了形式上的職業規定，實質上的職業規定則涵育於他在社會治理活動中的行為表現。就是說， 社會治理者的職業角色主要由他自己的職業行為所決定。人的行為對於人的存在有著不可替代的作用。人正是通過人自己的行為選擇了自己的存在形式和存在內容。人願意做什麼樣的人， 不只是由自己的願望決定。只有當自己的願望轉化為行為， 他才能成為自己願望中的人。相對於做人來說， 既然人能夠通過自己的行為選擇做什麼樣的人， 那麼人就更能夠用自己的行為來證明自己能否成為某個職業的合格從業者。

　　自從有了職業活動，人的職業角色就開始由人的職業行為來決定。然而， 在近代以來的整個工業社會中， 職業活動的形式方面總是受到制度性的強化，使人的行為更多地表現出被決定的特徵。同樣， 在與工業社會相適應的管理型社會治理模式中， 社會治理職業活動由於治理者自主性的喪失，也使治理者的行為主要顯示出受決定的一面。這種現象並不能否證人的行為對於人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定意義。相反， 它證明了人的行為的受動性、被決定性和被規定性是由於歷史造成的， 是工業社會的歷史條件限制了人的行為對於人的存在、人的社會角色和人的職業角色的決定性作用。隨著工業社會的結束和後工業社會的到來，人的職業活動在形式方面的規定開始弱化， 在實質方面的規定受到強化。人在職業活動中的行為選擇日益顯示出決定性的作用。與後工業社會相適應的公共管理型社會治理模式，突出地反映社會治理職業活動的主體—公共管理者的行為選擇的意義。

　　公共管理職業的一切實質性的內容， 都是由公共管理者的行為直接決定的。如果說選擇公共管理職業的行為決定了從事公共管理活動的形式的話，那麼當一個人成為公共管理者的時候， 怎樣扮演自己的職業角色， 怎樣證明自己是合格的公共管理者，則取決於他的職業行為。公共管理者在職業活動中的某一行為或許多行為， 都不能決定其職業角色。決定其職業角色的， 只能是貫穿著服務精神和體現著服務原則的、穩定和持續的公共管理職業行為。公共管理者的職業行為是公共管理的服務本質得以實現的途徑。公共管理體系的結構和制度安排無論怎樣貫穿著服務精神和體現著服務原則， 都不是服務的現實。只有通過公共管理者的具體行為， 服務精神和服務原則才能夠轉化為現實。對於公共管理者來說， 他的職業活動在很大程度上受到法律的規範， 他的崗位服務和任職工作在很大程度上由權力結構決定。當然， 一些特殊崗位和特定職務也會由法律作出規定， 但對於公共管理體系而言， 卻不是基本現象。職業和崗位、職務方面的法律規定與權力規定，在公共管理者的行為中將以綜合統一的形式出現。這一點也是公共管理行為區別於以往社會治理行為的基本特徵。

　　在統治型社會治理模式中， 社會治理行為主要體現著權力意志; 在管理型社會治理模式中，理想的社會治理行為應當主要反映出法律精神。公共管理行為既不是權力意志的作用，也不是法律精神的顯現。公共管理者把他在職業和崗位、職務上的權力規定和法律規定統一起來，作為公共管理的服務精神和服務原則的支援力量灌注到自己的行為中去。所以， 在公共管理的具體實踐中，權力和法律都是公共管理行為的前提和依據。權力和法律所支援的和試圖達到的是實現服務的精神和服務的原則。這樣一來，我們在公共管理者的行為中所看到的， 就是以服務精神和服務原則為旨歸的、權力和法律的綜合統一。它在根本上結束了“權力歸結為法律”或“法律受權力統馭”的爭論。

　　儘管公共管理者在其職業行為中用服務精神和服務原則統一了權力和法律， 但權力和法律在他的職業行為中畢竟是一種客觀力量。無論行使權力和執行法律或受權力支配和法律制約， 這種客觀力量都會對他構成壓力， 使他的行為選擇受到約束。公共管理者怎樣才能超越這種被動的、不自由、不自主的狀況呢? 應當說， 在一切存在著權力和法律的地方， 社會治理者都會遇到這種被動的、不自由、不自主的狀況。對此，以往的社會治理者往往不得不加以接受。公共管理者採取的則是積極應對的態度。他們把公共管理這一新型的社會治理模式所擁有的、作為制度力量和體系力量的服務精神和服務原則轉化為個人的道德力量。這樣一來，公共管理行為便不再是傳統意義上的職業行為，而是發生在公共管理職業活動中的道德行為。就是說，當公共管理體系的服務精神和服務原則僅屬於制度和體系的時候， 還只是相對於公共管理者的“客觀精神”， 公共管理者在職業活動中必須秉承和尊奉。一旦這種服務精神轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，公共管理者也就獲得了自由和自主。這時， 公共管理者的行為不再是受著某種外部力量驅使的行為，而是由他自己的意願主使的行為。在人的一切行為中， 只有道德行為是最自由、最自主的行為，職業行為亦然。

　　在人類發展史上，並不是任何一個歷史時期都會出現自由自主的行為，職業行為尤其如此。在以往世代的職業活動中， 基本上不存在什麼自由自主的行為。在社會生活領域， 雖然人們有著強烈的追求自由自主行為的願望和熱情， 能夠真正實現的並不多見。所以，“聖人”才會受到神化，“馭風而行”的自由境界才會那樣令人神往。總的說來， 人類社會的進步更多地表現在人的自由自主的行為上面。在社會生活領域， 宗教活動和審美追求， 有時甚至能夠使自由自主的行為變成現實。在工業社會充分發展的時代，在私人領域甚至管理活動中， 都有對自由自主行為的追求。到了工業社會的後期階段，這種追求已經形成了文化氛圍， 但還不是公共領域特別是社會治理活動可以追求的目標。所以， 管理型社會治理者的行為完全是權力和法律驅使下的行為， 既不自由，也不自主。然而，公共管理改變了這種狀況。由於服務精神和服務原則能夠轉化為公共管理者的道德信念和道德標準，因而公共管理活動能夠超越權力和法律，公共管理者能夠獲得自由和自主。

　　綜上所述， 公共管理這種新型的社會治理活動是行政管理職業化的延續， 並且是建立在倫理關係基礎上的社會治理活動。它既不同於農業社會那種完全依賴於權力作用的社會治理， 也不同於近代社會那種權力與法律共同作用下的社會治理，而是用道德來統攝權力和法律、再運用權力和法律來實現它的倫理本質的社會治理。對於公共管理這種職業活動， 我們需要從倫理的角度深刻認識和自覺建構。正如啟蒙思想家對“法的精神”的呼喚為整個近代社會提供了制度設計的基石，我們對“倫理精神”的思考將發現通向未來社會的陽光大道。