現階段我國社會養老保險改革價值取向的思考
摘要:近年來,農民工“退保潮”一直在拷問著我國的養老保險制度:這麼一個有著美好願望的制度設計為何不能受到農民工朋友的青睞,為何成為公共政策失效的案例?本文從公平的角度出發,通過分析我國養老保險政策及各地方相關規定,揭示了當前我國養老保險制度執行過程中的困境根源於養老保險制度設計時公平的先天不足,提出養老保險制度的改革應更加註重公平的價值取向,在制度設計時保證參與人享有同等的參與機會、參與標準。只有首先解決了公平問題,才能逐步實現養老保險的效率,達到公平與效率的和諧與統一。
關鍵詞:養老保險公平效率價值取向
1 前言
1.1 問題的緣起
2004年以來,在流動就業人口大量湧入的珠三角、長三角地區陸續爆發了農民工“退保潮”。據統計,廣東省東莞市2004年有105萬人參加職工基本養老保險,全年有40萬人退保,2007年退保人數達到60萬人次;深圳市2007年已參加基本養老保險的外來工總數為493.97萬人,退保人數高達83萬,佔外來工參保人數的16.8%。截至2007年年底,珠海市養老保險參保總數已達68.8萬人,外來工有38.7萬人,其中農民工參保34.2萬人。2007年全年農民工退保人數有14.2萬人次,佔農民工參保人數的41.5%。
1.2 退保之因
農民工是一個特殊的群體。概括來說,農民工群體出現“退保潮”有以下幾個原因:第一,經濟壓力。農民工收入水平低且不穩定,現行的養老保險繳費費率對農民工及其家庭帶來明顯的經濟負擔,出於現實經濟壓力的考慮,農民工自身參保積極性不高;其次,農民工就業的流動性強,絕大部分人難以在一個地區參加養老保險繳費達到15年甚至更久,達不到按月領取養老金的條件;第三,與低繳費相關的低待遇水平。不少用人單位為縮減人工成本,存在不給農民工參保或者以低標準參保的現象,比如就有不少單位以當地的最低工資標準為農民工參加養老保險的繳費基數。因為繳費標準與參保人未來的養老金待遇水平正相關,即使繳費滿十五年,預期養老保險待遇仍然偏低,難以滿足其喪失勞動能力後的養老需求;第四,難轉移。長久以來,我國基本養老保險一直停留在市縣統籌的基礎之上,全國只有北京、上海、陝西等個別地區實行了基本養老保險的省級統籌。這樣一來,我國的養老保險就被人為的分割成了2000多個統籌地區。由於各地區經濟發展水平參差不齊,養老保險待遇自然有高有低。各統籌地區尤其是經濟發達地區考慮到因勞動力流動引起的未來養老金支付壓力,紛紛制定了不少政策性壁壘提高轉入門檻,使得農民工養老保險難以在不同統籌地區間轉移接續。以廣東省為例,廣東省自1998年以來就將農民工納入了城鎮職工基本養老保險體系,實行養老保險屬地化管理,各個統籌區都有自己的規定。比如深圳市就規定參保人必須有深圳戶籍才可轉入[①],且“戶籍遷入本市但非經市區勞動、人事部門調入的人員,其繳費年限按在本市實際繳納養老保險費的時間計算,遷入前未在本市繳費的工作時間不視為繳費年限”。[②]廣州等其他地市的轉入政策大體一致。[3]面對如此嚴格的轉移政策,農民工離開參保地時選擇退保也自然成了他們無奈然而卻是經濟的選擇。加上新型農村養老保險尚未在全國全面覆蓋,農民工的養老也因此呈現“有險無保”的尷尬處境。
1.3 農民工退保的三方影響
不言而喻,農民工一旦退保,在退休或喪失勞動能力後難以保障自身的養老權益。按照現行政策,若農民工退保,當地社會保險經辦機構將一次性支付其個人賬戶儲存額。[④]由單位繳納的社會統籌部分個人繳費基數的12%則充入當地養老保險基金。如果農民工日後又參加了養老保險,則個人蔘保年限要重新開始計算。對於一直處於流動就業狀態的農民工而言,在同一統籌區連續繳費15年才能按月領取養老金就成了一個不可逾越門檻。
另一方面,龐大的退保大軍使得地方政府“截留自肥”。據珠海市社會保險基金管理中心於坤統計,僅珠海市某一日資企業2007年全年就有4256人次退保,退保後留給當地統籌基金的社會保險費竟高達1724.7萬元。而據相關人員測算,深圳市2007年共83萬人退保,假定每人平均只繳費一年,則深圳市就有8億元社會保險統籌基金截留。2004年廣東省養老保險基金累計結餘達597億元,佔全國養老保險基金結餘總額的五分之一。廣東省也有此成為從農民工養老保險中獲益最為明顯的省份。而養老保險待遇中的基礎養老金部分則又會隨著當地社會平均工資水平等一系列經濟指標不斷調整,這勢必使原本養老金水平就比較高的地區更加“富有”。
與此相對應的,退保的農民工在退休或喪失勞動能力後必然返回戶籍所在地養老,勢必使得當地政府承擔了更重的養老負擔,而農民工大量流出的地區往往也是經濟上的欠發達地區,這就極易導致當地社會保險統籌基金出現赤字,難以為繼。
從以上分析不難看出,現行養老保險政策引起的統籌地區政府間博弈使得我國國家強制性的養老保險蛻變成了地方性的養老保險制度,後果之一就是大量農民工等流動就業人口喪失了養老保險權益,導致養老保險基金的“馬太效應”。它已嚴重影響到養老保險的正常運轉,嚴重影響到養老保險的公平性原則。
2 養老保險的價值取向
2.1 公平與效率的關係
改革開放以來,公平與效率問題逐漸成為人們的關注焦點,並由此產生了“公平與效率之爭”。我國養老保險的歷史沿革也明顯反映出這一現象。公平最高目標論認為,公平與效率屬於不同的範疇和邏輯層次,公平是人類追求的最高目標。公平與效率是不同邏輯層次的概念,效率只是人們追求公平目標的一種手段,公平與效率問題的實質是處理目的與手段的關係,公平永遠比效率重要,兩者之間不存在優先、並重或兼顧的邏輯對等關係。
十六大報告回答了效率與公平的關係:“初次分配注重效率。發揮市場的作用。鼓勵一部分人通過誠實勞動、合法經營先富起來。再分配注重公平。加強政府對收入分配的調節職能.調節差距過大的收入。”“初次分配注重效率,再分配注重公平”。在強化效率優先的同時,開始了對公平正義的探索。
2.2 養老保險的價值取向
從嚴格意義上來講,再分配的目標是社會公正。而政府強制性的養老保險具有收入再分配的功能。養老保險的核心理念與基本價值目標是實現社會公平,減少老年貧困與調節收入差距。我國養老保險的制度設計遵循“公平優先、兼顧效率”的原則。我國現階段養老保險實行“統帳結合”的養老保險模式。統籌基金具有互助共濟的功能,採用現收現付制,可讓勞動者享受到社會經濟發展的成果,體現公平;個人賬戶針對勞動者繳費的歷史積累,反映不同繳費基數、不同繳費年限的差別,體現效率。
2005年中共十六屆五中全會提出“更加註重社會公平”。2006年10月中共十六屆六中全會.把保障社會公平正義提到了前所未有的高度——構建社會主義和諧社會的總要求之一是“公平正義”,著力點之一是“促進社會公平正義”:“加強制度建設.保障社會公平正義”。黨的十七大報告又進一步申明:“實現社會公平正義是中國共產黨人的一貫主張,是發展中國特色社會主義的重大任務
”,“合理的收入分配製度是社會公平正義的重要體現。”“初次分配和再分配都要處理好效率與公平的關係,再分配更加註重公平。”這一切都預示著公平正義已成為具有中國特色社會主義分配製度體系的根本價值取向。
2006年以來,我國養老保險統籌賬戶規模由原來的個人繳費工資基數的17%調整為20%,將個人賬戶規模由原來的11%縮減為8%,其主要目的就是為了突出養老保險的公平取向,使之真正具備較強的互助共濟和更好的解除人們養老後顧之憂。
2.3 現階段我國養老保險制度的公平性缺失
然而,美好的理念與目標因為制度設計上的缺失難以有效實現。制度性的不公平才是最大的不公平。美國經濟學家阿瑟·奧肯曾說:“緣於機會不均等的經濟不均等,比機會均等時的經濟不均等,更加令人不能忍受同時,也更加可以補償”。對農民工等流動就業人口而言,眼下最大的問題在於“制度分配不平衡”,即流動就業人口不能享有正常的“社會保障供給”的權利。而這種狀況無疑根源於我國養老保險制度本身的缺失或不公平。這導致了城鄉就業群體間、城鎮不同就業群體間參保機會上的不均等。由於制度設計上的公平缺失,導致農民工等流動就業人口的養老保險權益喪失,無法實現養老保險的公平理念;發達地區與欠發達地區養老金支付的責任、壓力不平衡,又使得養老保險的再分配功能缺乏效率。那麼,以公平的名義進行的再分配就是以損失經濟效率為代價的。
養老保險具有很強的正外部效應,是公共性較強的準公共品。由於私人提供公共品普遍不足且缺乏效率,政府必須介入以鼓勵公共品的生產和有效提供。因此,政府在制定養老保險政策時,更應堅定養老保險改革的公平取向,從制度上扭轉養老保險的不公平現狀。
3 當前我國養老保險改革的政策分析
針對目前我國養老保險執行出現的問題,全國各地展開了養老保險改革的積極探索。2008年12月,廣東省印發了《廣東省基本養老保險關係省內轉移接續暫行辦法》[⑤],辦法提出,為加強勞動力的合理正常流動,參保人員在廣東省內流動就業參保時,原參保地社保經辦機構應將其個人賬戶儲存額、視同繳費賬戶儲存額、地方養老金總額實帳轉入新參保地。在隨後釋出的《廣東省基本養老保險關係轉移責任分擔與轉移基金管理辦法》[⑥]中又詳細規定了實行省內轉移後各地應擔負的養老金標準。其中,“根據參保人在最後參保地參保時段繳費記錄計算的基礎養老金由最後參保地承擔;在其他參保地參保時段繳費記錄計算的基礎養老金由省級養老保險調劑金承擔”,明確了各級政府在養老待遇支付中的責任。
儘管只是在廣東省內實現了無障礙全額轉移,但這卻是基本養老保險跨統籌區轉移接續的破冰之舉。廣東省在整體經濟實力上較強,但同樣也存在著地區發展不均衡的問題。因此,廣東省此次養老保險的制度改革必定可以為以後養老保險關係全國無障礙轉移以及全國統籌積累寶貴的經驗。
2009年2月5日,人力資源和社會保障部就《農民工參加基本養老保險辦法》和《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》向社會各界公開徵求意見。《城鎮企業職工基本養老保險關係轉移接續暫行辦法》規定,參加養老保險的人員在進行跨省流動就業時,不得提前終止養老保險關係,其養老保險個人賬戶隨本人全額轉移,同時按本人實際繳費基數12%的總和轉移統籌基金。
從這兩個辦法可以看出,本次基本養老保險的改革目標著力於公平取向,即在養老保險關係發生轉移時,在一定程度上平衡轉入地和轉出地未來養老保險待遇的支付責任;在養老保險覆蓋面上,繼續擴大養老保險的覆蓋範圍;從統籌層次來看,正在實行市縣統籌向省級統籌的轉變。不久之前,國家也已經對於養老保險的全國統籌開出了時間表:2009年底實現省級統籌,2012年實現全國統籌。同時,國家也應在制度設計時建立相應的激勵約束機制,如社會保險資訊與居民戶籍資訊全國聯網,防止全國統籌所帶來的養老保險的道德風險和逆向選擇問題,用更有效率的制度達到公平的最終目標。
註釋
[①]深圳市社會保險基金管理局南山分局,.
[②]《關於修改〈深圳經濟特區企業員工社會養老保險條例若干實施規定〉的決定》第九條。
[③] 廣州市政府入口網站, catId=4472&workguideId=9Q6C N1VG-WHAM-NE2J-55HG-YO147KU2XGWP.
[④]勞動和社會保障部. 關於完善城鎮職工基本養老保險政策有關問題的通知. 勞社部發〔2001〕20號。
[⑤] 廣東省人民政府辦公廳檔案,粵府辦[2008]76號。
[⑥]廣東省勞動和社會保障廳《關於印發<廣東省基本養老保險關係轉移責任分擔與轉移基金管理辦法>的通知》,粵勞社函〔2008〕2092號。
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關於完善我國農村養老保險制度路徑分析