新公共管理主義視野下高等教育改革的方向與挑戰
General 更新 2024年11月22日
摘 要：
新公共管理主義思潮對高等教育的轉型有著多種啟示價值，並引發了高等教育的新轉向。新公共管理主義理論下的高等教育改革有三個重要的特點，一是關注市場，追求效率，認為高等教育不僅要擴大規模、更要注重質量管理；二是通過體制重組，重新設計組織結構與執行機制，強調充分的賦權，以發揮最大的潛能，從而達到最佳的績效；三是通過績效對高等教育機構施加影響，以改善高校的辦學質量。雖然新公共管理主義理論對高等教育的改革與發展有著重要的積極影響，但與此同時，我們也要看到它帶來的問題與挑戰。
關鍵詞：新公共管理主義；高等教育；質量管理
20世紀90年代以後，學者們普遍認為，高等教育中的新管理主義浪潮的流行趨勢不可逆轉。近年很多國家在高等教育改革中，往往將私營機構的管理方式和背後的理論引入到高等教育管理中，使得高等教育機構的運作發生重要變化。這種現象被冠以新管理主義或新公共管理（NPM，New Public Management）。[1]
在新管理主義發展的初期階段，著重於經濟和效率、成本抑制和分散化管理。後期則引入市場概念，著重於質量的持續改善，以及注意到使用者的期望，這就是現稱的“新公共管理主義”。之所以引發新管理主義的變革，主要是原有的公共部門的規模與能力受到質疑。有學者指出，大而無當的公共部門消耗了原已稀少的資源。[2]因此，新公共管理主義學者們提出，應該引進企業的管理方法與市場的競爭機制，例如由中立機構來提供各種服務與勞務，代理公共部門的部分功能，改善原有的公共管理部門的缺乏效率、浪費資源的情況。新公共管理主義理論具有兩個基本特徵：一是效法私立機構，特別是企業的管理方式；二是運用一些手段，將官僚、權威式的作風轉化為有效率的、顧客導向的新管理典範。新公共管理主義思潮對高等教育的轉型有著多種啟示價值，並引發了高等教育的新轉向。
一、關注市場，追求效率的高等教育改革
進入21世紀，全球市場已然不是傳統大工業生產時期的市場概念，它更強調的是高科技、資訊科技、產業創新，因此它更關注高校能否培養創新性人才。“通過教育投資，可以造就人才，而人才質量是推動科技發展的重要保障。”[3]不僅發達國家，而且發展中國家為了要應對市場化的浪潮，提高科技發展的水平，都在不斷改革高等教育。
在關注市場需求的同時，新管理主義者發現，20世紀60至90年代時期的高校擴張帶來了問題。20世紀60年代，一些歐美國家受到福利國家政策和民主思潮的影響，為滿足教育機會均等的社會需求，紛紛擴大高等教育的規模，很多非大學部門（如美國的社群學院、法國的技術學院）紛紛湧現，以吸納迅速增長的本科生數量。如1980年，韓國、新加坡、泰國、瑞典、美國等的高等教育在學率分別為15%、8%、15%、31%、56%，到了1997年，則各飛速提升為68%、43%、22%、55%、81%。[4] 我們再以OECD國家的入學指數為例，2007年的統計資料表明，絕大多數的OECD國家其高等教育入學指數都在65%以上。
同時，新公共管理主義學者對市場化也作了重新的解讀與思考。他們主張高等教育的市場化包括兩個層面：一是教育機構嘗試將其學術產品，推廣至企業與商業領域。這被稱為“由內而外的市場化”過程（marketisation inside-out）。二是按照企業管理的原則與方法對教育機構進行重組，此被視為“由外而內的市場化”過程（marketisation outside-in）。[7] 新公共管理主義學者認為新的市場化會給高等教育帶來諸多優勢***如表2所示***。
目前高等教育市場化所強調的是，高等教育主要應由市場來調控，開放市場與自由競爭。“市場化”的高等教育改革，所強調的重點是教育權威下放，教育系統向下授權，加強機構自主和學校本位的行政和管理，加強家長的選擇和社會的參與。
二、充分賦權，追求自主的高等教育改革
新公共管理主義者主張通過體制重組，重新設計組織結構與執行機制，使科層體制的組織更為扁平化，並且強調充分的賦權，以發揮個體的最大潛能，從而達到最佳的績效。新公共管理主義者特別重視大學的自主性，認為大學的思想應該是活的思想，創生的思想，開放的思想。“大學不能遺世獨立，但卻應該有它的獨立性與自主；大學不能外在於人群，但卻不能隨外界風向或社會風尚而盲轉、亂轉。大學應該是風向的定針，有所守，有所執著，以燭照社會之方向。”[9]我們同樣也可以從傳統管理主義與新公共管理主義的比較中發現後者對自主的追求。
事實上，早在公元前4世紀時，古希臘就已開始宣揚教育的自由精神。它強調，“不為其他目的，只為知識本身的知識”，認為這是最高貴的知識。高等教育的建立，其重要目的之一就是探索這種“純理論”的知識，在追尋真理的過程中，使人成為自由人。從大學的校訓中，我們可以看出賦權與自主是很多高校追求的目標。例如，哈佛大學的校訓：“吾愛柏拉圖，吾愛亞里士多德，吾更愛真理。”
新公共管理主義者認為，高等教育不僅要傳遞特定的知識內容，更要發展學生運思的品質：篩選和提取有用的資訊；超越偏見與迷信；批判和獨立的思考。這就需要充分的賦權，從而激發學生的自主自由精神。“自由教育的精髓在於使學生具有正確的態度，熟知思考的方法，具有應用資訊的能力，而不是記住一些事實，不管這些事實多麼有價值。”[1２]缺乏自主與賦權精神的大學，其學生往往也少有獨立的思考意識，少有自我明辨的勇氣與意志力，往往聽從於外在的約束與擺佈。例如，2006年，一項對葡萄牙高校教師的調研發現，大部分教師認為所在大學的自主權很缺乏、管理中人力資源的缺乏、官僚作風等是造成高校決策過程無效的主要障礙。
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關鍵詞：新公共管理主義；高等教育；質量管理
20世紀90年代以後，學者們普遍認為，高等教育中的新管理主義浪潮的流行趨勢不可逆轉。近年很多國家在高等教育改革中，往往將私營機構的管理方式和背後的理論引入到高等教育管理中，使得高等教育機構的運作發生重要變化。這種現象被冠以新管理主義或新公共管理（NPM，New Public Management）。[1]
在新管理主義發展的初期階段，著重於經濟和效率、成本抑制和分散化管理。後期則引入市場概念，著重於質量的持續改善，以及注意到使用者的期望，這就是現稱的“新公共管理主義”。之所以引發新管理主義的變革，主要是原有的公共部門的規模與能力受到質疑。有學者指出，大而無當的公共部門消耗了原已稀少的資源。[2]因此，新公共管理主義學者們提出，應該引進企業的管理方法與市場的競爭機制，例如由中立機構來提供各種服務與勞務，代理公共部門的部分功能，改善原有的公共管理部門的缺乏效率、浪費資源的情況。新公共管理主義理論具有兩個基本特徵：一是效法私立機構，特別是企業的管理方式；二是運用一些手段，將官僚、權威式的作風轉化為有效率的、顧客導向的新管理典範。新公共管理主義思潮對高等教育的轉型有著多種啟示價值，並引發了高等教育的新轉向。
一、關注市場，追求效率的高等教育改革
進入21世紀，全球市場已然不是傳統大工業生產時期的市場概念，它更強調的是高科技、資訊科技、產業創新，因此它更關注高校能否培養創新性人才。“通過教育投資，可以造就人才，而人才質量是推動科技發展的重要保障。”[3]不僅發達國家，而且發展中國家為了要應對市場化的浪潮，提高科技發展的水平，都在不斷改革高等教育。
在關注市場需求的同時，新管理主義者發現，20世紀60至90年代時期的高校擴張帶來了問題。20世紀60年代，一些歐美國家受到福利國家政策和民主思潮的影響，為滿足教育機會均等的社會需求，紛紛擴大高等教育的規模，很多非大學部門（如美國的社群學院、法國的技術學院）紛紛湧現，以吸納迅速增長的本科生數量。如1980年，韓國、新加坡、泰國、瑞典、美國等的高等教育在學率分別為15%、8%、15%、31%、56%，到了1997年，則各飛速提升為68%、43%、22%、55%、81%。[4] 我們再以OECD國家的入學指數為例，2007年的統計資料表明，絕大多數的OECD國家其高等教育入學指數都在65%以上。
同時，新公共管理主義學者對市場化也作了重新的解讀與思考。他們主張高等教育的市場化包括兩個層面：一是教育機構嘗試將其學術產品，推廣至企業與商業領域。這被稱為“由內而外的市場化”過程（marketisation inside-out）。二是按照企業管理的原則與方法對教育機構進行重組，此被視為“由外而內的市場化”過程（marketisation outside-in）。[7] 新公共管理主義學者認為新的市場化會給高等教育帶來諸多優勢***如表2所示***。
目前高等教育市場化所強調的是，高等教育主要應由市場來調控，開放市場與自由競爭。“市場化”的高等教育改革，所強調的重點是教育權威下放，教育系統向下授權，加強機構自主和學校本位的行政和管理，加強家長的選擇和社會的參與。
二、充分賦權，追求自主的高等教育改革
新公共管理主義者主張通過體制重組，重新設計組織結構與執行機制，使科層體制的組織更為扁平化，並且強調充分的賦權，以發揮個體的最大潛能，從而達到最佳的績效。新公共管理主義者特別重視大學的自主性，認為大學的思想應該是活的思想，創生的思想，開放的思想。“大學不能遺世獨立，但卻應該有它的獨立性與自主；大學不能外在於人群，但卻不能隨外界風向或社會風尚而盲轉、亂轉。大學應該是風向的定針，有所守，有所執著，以燭照社會之方向。”[9]我們同樣也可以從傳統管理主義與新公共管理主義的比較中發現後者對自主的追求。
事實上，早在公元前4世紀時，古希臘就已開始宣揚教育的自由精神。它強調，“不為其他目的，只為知識本身的知識”，認為這是最高貴的知識。高等教育的建立，其重要目的之一就是探索這種“純理論”的知識，在追尋真理的過程中，使人成為自由人。從大學的校訓中，我們可以看出賦權與自主是很多高校追求的目標。例如，哈佛大學的校訓：“吾愛柏拉圖，吾愛亞里士多德，吾更愛真理。”
新公共管理主義者認為，高等教育不僅要傳遞特定的知識內容，更要發展學生運思的品質：篩選和提取有用的資訊；超越偏見與迷信；批判和獨立的思考。這就需要充分的賦權，從而激發學生的自主自由精神。“自由教育的精髓在於使學生具有正確的態度，熟知思考的方法，具有應用資訊的能力，而不是記住一些事實，不管這些事實多麼有價值。”[1２]缺乏自主與賦權精神的大學，其學生往往也少有獨立的思考意識，少有自我明辨的勇氣與意志力，往往聽從於外在的約束與擺佈。例如，2006年，一項對葡萄牙高校教師的調研發現，大部分教師認為所在大學的自主權很缺乏、管理中人力資源的缺乏、官僚作風等是造成高校決策過程無效的主要障礙。
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