電子政務環境下的政府管理模式創新
內容摘要：本文闡述了電子政務的基本概念及其主要內容，並在此基礎上引入約束管理理論（TOC），提出將其運用於指導政府電子政務建設的具體實踐，通過管理模式上的創新，實現政府公共管理資訊化新境界。
關鍵詞：電子政務 管理創新 約束理論
近年來，隨著計算機網路和資訊科技的迅猛發展，人們的工作與生活方式都發生了深刻改變。為了迎接資訊社會的挑戰，利用當今先進的計算機網路和資訊科技來改造政府、重塑政府、構建電子化政府、實施電子政務，已成為世界各國所普遍追求的戰略目標。從傳統政府轉變為電子政府，將是一次極為深刻和艱鉅的變革。同時，作為一項系統工程，電子政府、電子政務建設所涉及的已不僅僅是計算機網路與資訊科技同政府管理的結合問題，而應建立一整套全新的政府管理體制和政務管理模式的問題。
電子政務及其主要內容
當前，世界各發達國家藉助於先進的計算機網路與資訊科技爭相進行的電子政務建設，已經成為國際公共行政改革的一個新亮點或者說新動向。電子政府或者電子政務，已成為新世紀國際公共行政管理改革和衡量國家競爭力的顯著標志之一。
根據美國IBM/Lotus公司技術白皮書中的描述：“電子政務（e-Government，即電子政府），是電子商務（e-Commerce/ e-Business）應用體系中，基於網路的符合Internet技術標準的面向政府機關內部、其它政府機關、企業以及社會公眾的資訊服務和資訊處理系統”。電子政務是政府辦公自動化系統在深度和廣度的延伸，即從內部辦公延伸到對外服務，從內部網（Intranet）延伸到政府機關間交換網（Extranet）乃至因特網***Internet***。電子政務能夠使網路在發揮政府職能和政府管理方面起到更加積極的作用，從而帶來巨大的社會效益和經濟效益。同時也給全社會的各個層面帶來良好的發展機遇和前景。
電子政務系統主要由兩部分構成，即資訊交換系統與協同工作系統。
（一）資訊交換系統的主要內容
第一，辦公自動化子系統，包括辦公套件、多媒體處理工具、網路應用工具以及各種政務專用軟體。這些軟體執行在辦公業務網和辦公業務資源網上，處理來自政府公眾資訊網、辦公業務網、辦公業務資源網的資訊，輸出的資訊儲存到電子資訊資源庫。第二，資料共享子系統，包括資料整合軟體、應用整合軟體、電子政務專用中介軟體等。由於電子政務系統資料資源開放、資訊共享等特點，使得在傳統等級森嚴的層次管理中所形成的“資訊孤島”的聯合得以實現，從而為電子政務所體現的“扁平式管理”提供了可能性。第三，電子政務協同辦公專用軟體子系統，包括資料標準化軟體、業務映像軟體以及協同工作排程軟體。由於原有的各類辦公軟體只是對單個政府職能部門政務流程的映像，缺乏協同工作機制，因此需要電子政務協同辦公專用軟體子系統將各個不同政府職能部門的政務流程映像為一個統一的軟體模型，並將其在網路中實現。
（二）協同工作系統的主要內容
第一，政務資料整合與挖掘系統。資料探勘就是在一些事實或觀察資料的集合中尋找模式的決策支援過程。根據不同的資料探勘物件，資料探勘分為內容挖掘、結構挖掘以及用法挖掘等三個部分。第二，政務決策支援系統。電子政務協同工作平臺藉助於資訊工程技術、整合化思想，構築了智慧型、互動式、整合化的決策支援系統，併為決策層開發了主管資訊系統與主管支援系統。這需要系統平臺的支援，更依賴於多源資料的採集、建庫、維護、更新，及最終對資料的管理、統計、分析。因此，可圍繞網路環境中政府資訊的採集、處理、管理和服務等應用為內容，建立基於資料庫基礎上的政府資訊資源應用系統。第三，應用整合技術系統。由於多年來各政府部門各自為戰形成的資訊孤島，已不能滿足日益增長的資訊處理和協同工作的要求，必須通過整合技術在系統中架設資料和應用的“橋樑”，使整個系統能夠具備資訊交換和協同工作能力，才能滿足新經濟時代的資訊化要求。第四，安全保障系統。這是電子政務中的重要環節，整個系統安全的設計，必須從物理安全、網路安全、資訊保安以及安全管理等全方位來考慮。
約束理論內涵
約束理論（Theory of Constraints，簡稱TOC）是在優化生產技術***Optimized Production Technology，簡稱OPT***的基礎之上，由美籍以色列裔物理學家、企業管理顧問Dr．Eliyahu M·Goldratt和Cox等人於1986年在其所著的《目標——簡單而有效的常識管理》一書中最早提出的。按照美國生產及庫存管理協會（APICS）下屬的“約束管理”研究小組（CMSIG）給出的定義，約束理論（TOC）“可以被看作是一套管理理念與管理工具的集合”。它“把企業在實現其目標的過程中現存的或者潛伏的制約因素稱為‘約束’（Constraints），通過逐個識別和消除這些‘約束’，使得企業的改進方向與策略明確化，從而達到幫助企業更有效地實現其目標的目的”。
E·M·Goldratt認為，（營利性）企業的目標即在於“能夠在現在和將來持續地賺錢”。並在此基礎上，發展提出了關於產銷率、庫存和運營成本的評價指標、TOC的九條基本原則（Fundamental Principles）、五個核心步驟（Focusing Steps）以及包含六棵邏輯樹的思維流程（Thinking Process）等等，作為一整套的技術方法和工具，從而為TOC的具體實施提供了保障。
需要指出的是，雖然是產生於生產製造業的環境下，但作為一種整體性、聯絡性和發展演化性的系統觀的具體體現，尤其是隨著其理論體系的不斷完善與發展，TOC的應用範圍已經從單純的生產經營管理擴充套件到了包括政府、教育、醫療等一些非營利性組織在內的更廣泛領域。例如，H·William Dettmer曾明確提出，對於諸如政府、國防、醫療和教育等這樣的非營利性組織機構來說，他們的目標則在於“通過改善自身的效能來為社會提供儘量多的服務”。這為運用約束理論的基本方法和技術工具分析研究問題提供了理論上的依據。
基於約束理論的電子政務建設與政府管理模式創新
我國學者劉惠軍（2001）曾詳細闡述了電子政務在促使政府主動適應社會變革的需要、提高政府辦公和決策效率、推進政務公開、整合政府職能規範行政行為、提高公務員科技素質、推動全社會的資訊化建設等方面的重要意義，並從技術系統建設、應用與體制創新等各方面給出了電子政務建設的目標。本文認為，所有這些，歸根到底都應服從於政府的職能的發揮這一中心任務來展開，即“通過改善自身的效能來為社會提供儘量多的服務”。因此說，所有相關的工作，都應服從或服務於這一核心的目的。而檢驗電子政務建設是否有效，也應以此作為標準。
圍繞政府職能這一總的目標，將TOC的基本思想方法運用於電子政務建設，就是要將TOC的一整套基本的技術方法和工具應用於整個電子政務建設全過程，並將強調整體性、聯絡性和發展變化性的系統觀來起總的指導思想，通過識別發現和提升其中所存在的“瓶頸”環節，來使得“政府服務於公眾”這一目標得到最大化地實現。就是要認識到，電子政務建設絕不僅僅是單純地將“政務資訊資源數字化，內部辦公過程無紙化，對外管理服務網路化”作為根本目的，不是簡單地實現政府“公共管理電子化”，而是在整個電子政務建設過程中，隨著這種外部環境電子化、資訊化的變化，必然要伴隨著政府運作管理中的“潛規則”變化，伴隨著政府管理理念的更新、管理流程的革新與管理模式的創新。
電子政務環境下，政府公共管理的模式需要體現以下幾個方面的特徵：
技術支撐。網路技術是電子政務管理模式的核心，包括計算機輔助辦公系統、管理資訊系統、決策支援系統、辦公資訊系統、智慧管理系統等在內的網路技術與其他資訊科技的融合，共同實現了電子政務管理的程式化、網路化、自動化、智慧化。
整合。在網路管理模式下，政府機構的每一個部門，由網路連線起來協同工作，打破了原有的地域、層級、部門上的限制，減少了部門之間的衝突，促使政府組織和職能的整合，讓政府部門之間的資訊能夠流通、共享，使公眾享受到無組織邊界的政府服務。
服務。服務的理念是電子政務的主要管理理念。在這種理念下，公眾和企業等團體組織是政府管理機構的客戶，政府要確定服務標準，向客戶作出承諾。這使得政府的職能由控制型轉向控制—服務型。
互動。在電子政務的管理模式下，公眾和企業等團體組織利用網路與政府打交道，將改變必須通過一定的組織結構層次進行書面稽核的工作方式，任何個人、企業和團體組織，都可以直接通過互動式的技術手段表達和傳遞資訊，政府與公眾和企業等團體組織可以直接的交流溝通。同時政府也可以通過網路直接行使政府的職能和權力，釋出政策資訊，也可通過網路收集、分析反映社會狀況以及公眾和企業等團體組織需求、意見的資料資料，為政府決策提供更可靠、更客觀的科學依據。
開放。開放的特徵一是指在法律允許範圍內政府資訊的公開和可獲得性，讓社會和公眾容易獲得政府資訊，為公眾獲得政府資訊提供便利。二是指管理和溝通的渠道公開，便於公眾辦事和監督。
知識化。與傳統的以日常事務為主的政務活動不同，在電子政務的管理模式中貫穿著一種知識的理念和創新的精神。
綜上所述，本文簡要介紹了電子政務的基本概念及其主要內容，並在此基礎上引入作為當代管理理論之一的約束理論，提出將其應用於指導電子政務建設的具體實踐，通過政府管理模式上的創新，來實現電子政務建設實施的核心目的，以更有效地發揮政府服務公眾的職能。但限於篇幅，這裡尚沒有涉及具體方案的設計與實施問題，這將成為筆者今後進一步工作的方向。
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對推進我國政府採購電子化程序的思考