入園難的原因

　　入園難幾乎演變為一種社會焦慮，各種直面入園難的政策舉措成為上至中央下至人民群眾的普遍性期待。那麼，是什麼?下面就由小編告訴大家吧!

　　入園難是一個系統性問題，它並非緣於學前教育內部，而是社會結構失衡在學前教育領域的集中體現。在學前教育發展的歷史上，雙重邊緣性是其最真實的寫照。相對於社會生活的其他方面，學前教育處於邊緣位置，經常成為政府責任的死角;相對於教育領域的其他階段，學前教育同樣處於邊緣位置，在很長的一段時間裡成為國家優先發展義務教育的犧牲品。長期的邊緣性地位導致了學前教育的邊緣性發展狀態。

　　1、政府長期缺位

　　當下的入園難問題如此尖銳，和政府的長期缺位有很大關係。在學前教育領域，政府的歷史欠債超乎尋常地嚴重。在《國家中長期教育改革和發展規劃綱要***2010-2020年***》***以下簡稱《教育規劃綱要》***頒佈前，學前教育一直未被真正納入國民教育體系，未能獲得體制內的合法身份與體制內的保障。長期以來，由於身份的邊緣性與模糊性，政府對學前教育的投入極其有限，中央政府每年投向學前教育的經費僅佔GDP的0.004%。中央財政投入的缺乏與地方財政投入的不足使得學前教育的發展舉步維艱，各地不僅公辦幼兒園數量少，而且存在著分佈不均、質量參差不齊的問題。

　　由於長期投入不足，我國公辦幼兒園教師數量嚴重不足。很多地區80%的教師都沒有編制，導致幼兒園教師隊伍流動性極高。許多教師從事幼兒園教師職業純粹是為了生存，並非熱愛幼兒、熱愛幼兒園教育工作，在入職前後接受的相關培訓很少，專業能力不盡如人意。在許多地區，即使是公辦幼兒園教師，其職業幸福感也比較低，因為他們的勞動很難得到家長、社會的認同，他們能獲得的在崗培訓機會也比較少，工作中長期處於低水平重複狀態，專業能力無從提高。高素質幼兒園教師的缺乏使原本因硬體不足導致的入園難雪上加霜。

　　2、體制改革不當

　　入園難並不是當下社會獨有的問題，歷史上許多發展階段都存在。以上世紀90年代中期為例。那時也存在入園難，只是問題並不突出，因為當時幼兒園的整體結構和服務性質相對合理。隨著市場經濟體制改革的深入，尤其是國有企事業單位的改制，曾經是城市學前教育主力軍的企事業單位辦的幼兒園逐步與原單位分離或停辦，導致城市幼兒園數量急速減少。在農村，隨著義務教育管理體制改革的推進和中小學佈局調整，附設在農村小學的幼兒園和學前班隨之停辦或合併，大量農村幼兒因此離開了幼兒園。可見，入園難事實上不是學前教育的內部問題，而是社會系統、體制改革所引發的結構性問題。幼兒園數量的銳減、公辦教育資源的不足、民辦幼兒園收費的飈升等都強化了入園難的程度。

　　相比其他教育階段，學前教育是一個缺乏自主性的場域，社會改革的任何方面都會影響其正常發展。各級政府曾經推行的多項改革政策是對學前教育自身發展規律的漠視，而入園難正是各級政府推行改革措施後不得不面對的行為後果。

　　3、學前教育的體制建設不到位

　　入園難是學前教育制度不完善、法律法規缺位的結果。在《教育規劃綱要》頒佈前，我國一直倡導兩條腿走路的辦園方針，各級政府並不明確自己舉辦學前教育的主導地位。政府責任不明確導致學前教育的管理體制、財政投入體制等都處於相對混亂的狀態。

　　從管理體制看，就學前教育而言，我國採取的是“事權在地方”的管理體制，中央政府沒有建立對地方政府的約束性監督機制。學前教育怎麼辦，完全取決於地方政府的認識程度甚至長官意志，必然導致的是，各地在發展學前教育上往往自說自話，由此也嚴重影響了人們對學前教育重要性的認識。

　　從財政投入體制看，長期以來，中央政府沒有對學前教育的專項投入，地方政府的投入則嚴重不足，有限的投入也僅限於為數不多的公辦幼兒園。財政經費的匱乏必然導致家庭支付教育成本比重的提高，導致“入園貴”，從而使入園難問題進一步激化。沒有充足的經費投入，入園難問題不可能得到根本解決。尤其是中西部地區，若沒有中央的財政支援，想依靠地方財政、社會力量來解決入園難，幾乎是不可能的。

　　4、學前教育市場化辦園體制的消極影響

　　入園難最主要的表現是入公辦幼兒園難，入優質幼兒園難。公辦幼兒園、優質幼兒園的欠缺是學前教育市場化辦園體制導致的。市場化辦園至少意味著兩層意思：一是從辦園主體角度看，政府不用辦幼兒園;二是從辦園方式角度看，要按市場規律辦園。市場化辦園的結果便是政府辦幼兒園的積極性降低，公辦幼兒園數量持續走低。同時，社會力量辦幼兒園的積極性增加，營利成為其堂而皇之的目的。政府的撤退與民辦幼兒園收費的增加使得原本混亂的學前教育秩序更加混亂，入園難問題更加尖銳。

　　5、人口因素的推動

　　進入21世紀後，“金豬寶寶”“奧運寶寶”扎堆出生，使得2009年、2010年的入園難問題尤其突出，引發社會各界的廣泛關注。與此同時，隨著城市經濟社會的快速發展，大量外來人口湧入城市，使得城市本來就有限的學前教育資源更加短缺。而且，流入人口大多入園需求多變且不穩定，為政府的人口預測增加了一定難度。

　　綜上所述，入園難不只是學前教育系統內部的問題，而是經濟體制改革、社會體制改革帶來的不良結果;入園難也不是單個的教育現象，而是國家重點發展義務教育、責任重心過於偏移的結果;入園難更不是歷史的必然。而是人為政策設計導致的不良結果。各級政府必須充分意識到入園難問題的癥結所在，多措並舉，解決入園難題。

　　入園難的可能對策

　　從表面上看，入園難是由於幼兒園總量的不足。那麼，導致幼兒園總量不足的深層原因是什麼呢?不釐清這個問題，將無法找到真正解決入園難問題的根本對策。如上所述，入園難是個系統性問題，要最終解決入園難問題，不能單靠增加公辦幼兒園這一項措施，而是需要系統設計。綜合解決。因為入園難往往與“入園貴”、師資短缺等問題緊密聯絡在一起的，若不進行系統設計，同時解決“入園貴”、師資短缺等問題，將很難真正解決入園難問題。

　　初步考察《教育規劃綱要》和《關於當前發展學前教育的若干意見》***國發[2010]41號******以下簡稱《若干意見》***頒佈後各地的政策實施效果，我們認為，要真正解決入園難問題，必須遵循一些基本原則，處理好幾對基本關係。

　　1、必須遵循的基本原則

　　入園難是歷史的積累，是政策人為偏移的結果。要從根本上解決入園難，各級政府有必要遵循以下四條基本原則。

　　首先，解決入園難既是各級地方政府的責任，也是中央政府的責任。從2010年開始，中央財政開始設立專項經費，支援中西部農村地區、少數民族地區和邊疆地區發展學前教育和學前雙語教育。省級政府是發展學前教育的責任主體，一方面要加大投入，重點支援邊遠貧困地區和少數民族地區發展學前教育;另一方面要加大省內財政轉移支付力度，推動貧困地區學前教育的發展。縣級政府要嚴格執行縣域學前教育三年行動計劃，多渠道籌資，多方位發展學前教育。我們調研時發現，寧夏彭陽縣每年只有1億元的財政收入，但其每年投向學前教育的經費就有200萬元，其中100萬元用於學前教育的公用經費，90萬元用於“縣聘鄉用”的50位幼兒園教師的工資支付，10萬元用於縣域內的教師培訓。

　　其次，解決入園難不僅需要政府的參與，也需要社會力量的參與。在解決入園難過程中，政府應發揮主導作用，通過改擴建公辦幼兒園和鄉鎮中心幼兒園、加強轉崗幼兒園教師培訓等方式履行政府責任。但政府主導並不意味著政府包辦，政府必須充分動員社會力量參與辦園，通過相應的制度設計與政策激勵激發民間資本舉辦普惠性民辦幼兒園的積極性。在彭陽縣，不僅縣政府自身加大對學前教育的投入力度，而且採取多種措施激發企業家參與辦園的積極性。例如，茹河幼兒園是一所由當地企業投資685萬元興辦的幼兒園，其每月的收費標準僅為180元，與當地的公辦幼兒園收費相同。又如，徐毅幼兒園是由當地企業投資280萬元、縣財政配套投入50萬元建成的幼兒園，其收費標準僅為每月90元。彭陽縣政府還通過各種政策激勵小學貼補其附屬幼兒園，使幼兒園得以在讓利於民的低收費狀況下正常運轉。

　　再次，解決入園難不僅要大力發展公辦幼兒園，而且要推動興辦普惠性民辦幼兒園。當前，完全發展公辦學前教育既不現實，也無法滿足廣大人民群眾對多元學前教育的需求。因此，各地政府要因地制宜，多種方式發展學前教育。以我們調研的廣西龍勝縣和寧夏彭陽縣為例。兩個縣雖都是國家級貧困縣，但龍勝縣由於人口少、居民相對集中，比較適宜採取全公辦的辦園模式。而彭陽縣則由於人口規模較大、縣域分佈較廣，不太適宜全部公辦，政府需要設計多種激勵措施，如為民辦幼兒園派駐“縣聘鄉用”教師、給予稅收優惠等，鼓勵民間資本投資學前教育，舉辦普惠性民辦幼兒園。

　　最後，解決入園難不僅要解決絕對的入園難，更要重視就近入園、弱勢優先，打破權力結構所導致的結構性入園難。絕對的入園難只需要增加資源供給就可解決，而結構性入園難則需要地方政府下大決心，打破權力階層對優質學前教育資源的壟斷，採取片區制度，就近入園。例如，成都市政府通過舉辦公益性幼兒園的方式來重組學前教育資源，採取就近入園的方式解決城市入園難題。

　　2、必須處理的基本關係

　　如上所述，入園難是系統性失衡的結果，必須採取綜合措施才能徹底解決。各級政府在出臺解決入園難的具體政策措施時必須處理好以下幾對基本關係。

　　首先是處理好軟體與硬體的關係。入園難不僅是進入幼兒園難，而且是進入優質幼兒園難。因此，解決入園難問題，不只是進行新建、改建、擴建幼兒園工作，不只是增加幼兒園的總量供應。在寧夏、陝西、廣西調研時我們發現，目前雖新建、改建、擴建了大量幼兒園，但新建、改建、擴建的質量和標準並不統一，尤其是由小學富餘校舍改建的幼兒園更是暴露出很多問題。在調研中我們還發現，目前許多小學教師轉崗到幼兒園，但其年齡和專業結構都不甚合理，也很少對他們進行相關培訓。有些地方雖然也重視對小學轉崗教師的培訓，但培訓工作往往不到位，使得幼兒園教師隊伍的專業素質嚴重不適應工作需要。目前各地都在新建、改建、擴建幼兒園，這意味著幼兒園教師的缺口很大。如果房舍建起來了，卻沒有合格的師資，那入園難問題仍沒有得到根本解決。因此，各級政府必須處理好軟體與硬體的關係。《若干意見》明確指出，發展學前教育必須是“廣覆蓋、保基本、有質量”的。如果質量不到位，再多的硬體設施也不能說學前教育得到健康發展了。

　　其次是處理好短期與長期的關係。解決入園難問題雖是一項迫在眉睫的任務，但並不意味著必須在短期內全部解決。各地需要根據實際情況確定切實可行的行動計劃，而且，要有長期作戰的心理準備。在調研中我們發現，不少地方制定了細緻周全的時間表，要加速解決入園難。這種心態典型地表現在各地所制定的三年行動計劃中，如有些地方政府計劃三年內新建400所幼兒園、改擴建3000多所幼兒園。這樣龐大的任務使得地方政府不得不搶時間，爭速度，大幹快上。然而，有質量的學前教育是需要時間積累的，教師的成長也是需要時間的。地方政府發展學前教育的急切心態可以理解，但發展學前教育必須遵循其自身規律，進行系統設計，包括財政投入的系統設計、教師培訓的系統設計等。如果僅僅把發展學前教育的責任看成是三年的行動，那麼很可能導致學前教育的發展後勁不足，缺少可持續發展的動力。各地必須根據自己的實際情況確定解決入園難的時間表和路線圖。例如，西部地區底子薄，發展學前教育必須有自己的速度和特色，不能盲目照搬東部經驗。

　　再次是處理好數量與質量的關係。入園率可以在一定程度上反映出各地入園難的情況。但入園率僅僅是標準之一，地方政府切不可產生數字崇拜心理，把政策重心僅放在提高數量上。當下，中央政府的專項資金基本上只能滿足於改擴建的需要，省、縣的配套資金應適當用於師資培訓和改善教師待遇上。數量與質量、硬體與軟體齊頭並進，才能最終化解入園難題。從我們調研的情況看，目前，各地政府還沒有充分認識到師資培訓對解決入園難的意義，財政投入在結構上嚴重失衡。

　　最後是處理好解決入園難與解決“入園貴”的關係。從目前的各項政策看，無論中央還是地方，其政策指向都是化解入園難。但毫無疑問，“入園貴”和師資短缺是隱藏在“人園難”背後的問題。如果不能把這些問題聯絡起來統籌考慮，很可能會造成這些問題此起彼伏的出現，最終導致政策後效的弱化。

　　入園難是時代的產物，是社會疾病在學前教育中的投射。化解入園難，既需要各級政府責任到位，付出勇氣，也需要政治智慧。當政府責任到位、投入到位、智慧萌發時，我們有理由期待。在貫徹落實《教育規劃綱要》的有利條件下，“人園難”能夠得到真正解決，“廣覆蓋、保基本、有質量”的學前教育能夠真正實現。