淺論消除農村老年人口貧困的路徑探討
論文關鍵詞：農村老年貧困；社會養老保障；社會救助
論文摘要：當中國步入老齡社會時，農村老年人口的貧困現象日益凸顯。從長遠看，建立健全農村社會養老保險制度是最終解決農村社會養老問題的關鍵。從近期看，應探尋多種靈活、有效且又切實可行的措施，如加大農村社會救助對老年貧困人口的覆蓋和傾斜，逐步建立非繳費性農村老年津貼；將農村家庭養老納入到法治化軌道上來；強化對農村家庭養老和社群服務的引導和扶持。
據2005年全國l％人口抽樣調查，我國現有60歲以上老年人口1．44億．佔全國總人口的11％。其中，近60％的老年人口分佈在農村。我國將於2010年迎來老年人口的大爆發，老年人口年增長數量將達到800萬人以上，到本世紀中期，全國老年人口將達4億，其人口比重將升至20％以上。並在此高位上持續十年左右。換言之，我國正面臨老齡化浪潮洶湧澎湃之勢．社會老齡化中的民生問題亦日益凸顯。其中，處於社會底層的農村老年人的生活狀況最為艱辛，他們中的不少人正在演變為新的貧困群體。
一
與先行的老齡化國家比較，我國進入老齡社會有三大特徵：一是時間短、速度快。我國僅用了不到30年的時間走完了歐美髮達國家近百年的歷程，並以平均每年3％的速度快速推進。二是數量大、延續時間長。我國現有老齡人口已佔到世界老齡人口總量的20％強，佔亞洲老齡人口的50％，如此龐大的老齡人口的社會還將延續半個多世紀。三是未富先老。歐美國家是在人均國民生產總值達到5000—10000美元時進入老齡社會的，有財力和實力應對人口老化，而我國則是在人均l000美元時就提前邁過了社會老齡化的門檻，老齡社會的不期而至給經濟社會發展帶來了嚴峻的挑戰。所有這些特徵，在我國現實的二元經濟結構中，農村較之城鎮表現得更突出、更嚴峻，也更具危險性。
由於工業化、城市化的迅猛發展．農村青壯年勞動力湧人城鎮．農村留守人口主要由老人、婦女和兒童組成。據對湖北省若干縣的調查，老年人口約佔農村留守人口的30％．該比例大大超過我國人口老化的平均水平，使得農村人口老化速度遠遠快於城鎮。加之農村老年人口基數大，農村經濟社會發展滯後．“未富先老”所帶來的社會問題更為突出，其中最具代表性的是農村老年貧困問題。五普資料表明，城市老年貧困人口占絕對貧困人口的10％一14％，農村則高達25％一31％。可見，農村人口老化正在滋生著新的貧困群體．該群體不僅隨人口增加而擴充套件，還隨其年齡增長而加大貧困的程度。農民是社會的弱勢群體，而農村老年人是弱勢群體中的弱勢。他們的生存狀況往往被忽視，他們的願望和呼聲往往無處表達．他們處在社會的最底層．解決他們的困難應成為整個社會和各級政府必須關注的民生熱點和焦點，消除農村老年貧困已成為當今社會反貧困的當務之急。
二
導致農村老年貧困的客觀因素是多方面的．歸納起來主要有三類：
一是勞動參與方式。五普資料顯示，我國60歲以上的老年人中，退出勞動力市場的城鎮老人佔87％，農村佔50％：繼續參與勞動的老年人為33％。眾所周知，由於二元經濟結構模式，我國城鎮職工退出勞動力市場後大多都享有養老的社會保障，而農村則因維持著傳統的勞動參與方式，沒有建立起養老的社會保障制度。農民是通過一家一戶的勞動為自己提供收入保障．這種勞動方式沒有年齡界限，一般情況下．是否退出勞動只能視家庭經濟狀況和個人健康條件而定。有調查顯示，城鎮有七成老人能享受到離退休金，而農村只有4％的老年人擁有離退休金，絕大多數老年人沒有固定收入來源。由於農村經濟發展的相對滯後，農業勞動收入的相對低下，剛剛滿足溫飽的農村家庭及其老年人難以顧及養老積蓄。這使得農村老年人退出勞動的時間更遲．參與勞動的時間更長。儘管現實農村老年人大多擁有承包的土地，從理論上可視為養老保障，但因為老年人喪失的正是勞動能力，加之土地流轉難，使其在體力日衰後難以維持老年生活，而更易陷入貧困之中。由此可見，對於步人老年的勞動者而言，因勞動參與方式所導致的城鄉差別就是農村養老社會保障制度的最大欠缺。
二是農村養老保障方式。養老保障方式可分為三個層次：社會養老保障、家庭養老保障和自我養老保障前述城鄉勞動參與方式不同，決定了現實的中國農村普遍缺乏社會養老保障。而通過儲蓄和購買養老保險的自我保障雖然有助於老年生活．但因農村經濟條件普遍欠缺，多數農村老人一生無積蓄或儲蓄甚少，養老的自我保障僅限於少部分富裕起來的農村家庭和個人。只有家庭養老保障過去是現在也仍然是農村養老方式的主體。
現實農村的家庭養老是傳統養老方式的延續。雖然當前的農村老年人大多屬多子女家庭，具有傳統意義上養老的家庭人力資源和經濟基礎，但是．傳統的養老方式在急驟的社會變遷中遭受到強烈衝擊。這種衝擊一方面表現為，家庭的小型化使得老人與已婚子女分家．以及人口流動導致“空巢”家庭大量湧現。家庭養老功能不斷弱化。另一方面表現為，農村家庭養老長期以來完全依賴於個人自覺和風俗道德約束，隨著農村代際鴻溝因價值觀和倫理道德觀差異而加深，老年人的社會和家庭地位被邊緣化，加之老年人維權意識淡薄，致使農村歧視老人、不履行贍養義務等問題較突出，虐待、遺棄老年人的現象也時有發生，有的子女甚至一味將自己的贍養義務推向政府和社會，使得農村“有兒有女的老人不如無兒無女的老人有保障”“五保”老人可享受社會救濟和福利的現象普遍存在，尊老敬老助老的和諧社會氛圍缺失。儘管近年來不少地方啟動了農村最低生活保障制度，但因其待遇水平較低．能享受的還只是極少數人，大量老年貧困人口的生活仍然艱難，維繫和支援家庭養老已成為農村新的社會問題。
三是農村老年人致貧因素。從個體來看，由於農村養老以家庭為主體，老年貧困首先源於家庭貧困。家庭貧困既可能是受當地經濟發展水平的影響．也可能是因家庭勞動力缺乏或家庭成員疾病、生活能力欠缺、婚變以及意外災害等多種凶素所致。其次。老年貧困源於其自身的衰老和疾病。農村老年人整體生活條件差、醫療水平低，大多數老年人都或多或少地患有諸如風溼、類風溼等慢性疾病，或是高血壓、心臟病等突發性疾病，體弱多病和生活無依靠，凶病因老致貧成為老年人難以迴避的窘境。從所處環境來看，一地農村的貧困會推動青壯年人口的外出，青壯年勞動力的流出又阻礙了當地農村致富的步伐，進而加劇了農村的貧困和人口的老化，由此形成了貧困一人口老化一加速貧困和人口老化的怪圈，致使農村的貧困往往與老年人相伴相隨。
除了上述客觀因素外，導致農村老年人貧困還有著主觀原因。不可否認的是．在人口老齡化的初始階段，各級政府對老齡社會的思想認識和準備都不足，造成農村養老保障機制建立緩慢，導致政府投入少、社會養老起步晚、社會關懷乏力等一系列制度性缺失。即便是已建立的農村社會福利和社會救助的投入也嚴重不足。據調查，在農村，能享受到現有的“五保”供養、最低生活保障以及困難救助等方式以維持基本生活的老年人很少，九成的老年人無法通過社會養老渠道獲得基本生活保障。在一些經濟欠發達地區，還存在著不少應保未保的“五保”老人，有些地方還在供養標準上大打折扣。
三
毫無疑問，農村人口老化正隨時間的推移而加速，儘快消除和杜絕老齡人口貧困化現象的演變和蔓延，已成為各級政府當前應對老齡社會防微杜漸、未雨綢繆的緊迫任務。國際經驗表明，政府作為主體介入農村社會養老保險領域，大都在工業有能力反哺農業的工業化中期。中國現已步入了以工促農、以城帶鄉的社會發展階段，完善農村社會養老保險制度的經濟社會條件正在形成。尤其是在“以人為本”的執政理念不斷深化中，關注民生已成為政府職責的中心要義，解決農村老年人貧困問題的經濟政治基礎業已奠定。
從我國人口轉變看，當前仍是收穫“人口紅利”的最佳時期，也是解決農村老年貧困的有利契機。人口研究表明，在人口向“低出生率、低死亡率、低增長率”轉變的過程中，當出生高峰期人口步入勞動力國際標準是16—64歲人口範疇時，人口年齡結構會出現兩頭小、中間大的特徵．即需要贍養的老齡人口少，需要撫養的少兒人口經計劃生育後也少，社會總撫養係數低，而勞動力資源充沛。由於這種人口年齡結構對社會快速發展最為有利，為社會財富的積累創造了最佳人口環境，被稱之為“人口紅利”，我國30年改革開放的成功也得益於該“紅利”的收穫。據測算．如果維持現有生育水平，中國勞動力人口的增長還將持續至2033年．達到高峰12．14億注：取人口預測高、中、低三方案的中方案數。2009年中國社會總撫養係數將降至建國以來的最低點37．82．隨著建國後首波出生高峰期人口步入老年階段，勞動力人口開始萎縮，總撫養係數轉而上升，2020年上升至43．06，2050年將高達63．40。即是說，中國“人口紅利”最豐厚時期還有十多年，但隨人口老齡化高潮的到來，社會撫養係數的逆轉上升會隨時間推移而加速，屆時勞動力資源的競爭優勢也將隨之弱化。因此，充分利用此時機，通過加快實施農村基本養老保險制度來積累社會財富，應對不斷加速和加壓的人口老齡化問題勢在必行。
當然，農村老年貧困是一個社會經濟發展的歷史性問題，其涉及面廣、情況複雜、難度大，並非能一蹴而就，即便具備了上述有利條件，解除農村老年貧困的工作依然是困難且艱鉅的，以目前我國的經濟發展水平看，完全由國家和集體大包大攬起來是難以做到的。因此，它既需要有長遠籌劃和部署，又需要有近期的具體措施和安排。
從長遠看，關鍵是建立健全農村社會養老保險制度，以最終解決農村的社會養老問題。要從農村實際和農民特點出發，根據不同地區經濟發展水平、集體經濟承受能力和農民富裕程度制定配套政策和制度，設定多層次保險方式。要重點解決的問題：一是增加財政資助和法律的強制性，變現有的與商業養老保險並無二致的農村養老制度為真正意義上的社會保障制度。至於財政支援的力度問題．依據西方的經驗，“政府投人多，公平程度不一定高：但政府投入少，公平程度往往偏低。”因而，“低標準、高覆蓋”可成為現實農村養老保障制度變革的原則。二是創新制度設計和增加制度彈性，不僅要改變現行農村養老金偏低無法養老的現象，還要為實現城鄉養老保險制度的對接創造條件。三是拓寬農村養老保險基金保值增值的渠道。四是在制定農村土地流轉的相關政策時．要加強對養老保障的關注，促進土地保障向社會養老保障的轉換和銜接。如，在依法保護農村老年人的土地承包權、經營權的同時，要依法確定贍養人有義務耕種老年人承包的田地，收益與老年人共享以保障老年人的基本生活來源。又如，要妥善解決被徵土地的老年人養老問題，確保被徵土地老年人的基本生活和長遠生計．並將其逐步納入到農村社會保障體系之中。
從近期看．關鍵是探尋多種靈活、有效且又切實可行的措施．遏制住農村老年人貧困勢頭的蔓延，以杜絕後患：同時，營造出養老敬老的社會文化和氛圍，提升社會文明程度。重點工作應從下述三方面著手：
其一，加大農村豐十會救助對老年貧因人口的覆蓋和傾斜，逐步建立非繳費性農村老年津貼。事實證明，社會救助足緩解貧困的有效方式之一．即使在社會保險和社會福利制度較完善的發達國家，社會救助在社會保障體系中也佔有重要地位。近年來，我國各地陸續出臺的農村低保政策已顯示出政府加大了對農村社會救助的強度。例如，湖北2007年始建的農村低保制度，已有110萬農村人口受益。其中，老年貧困人口約10萬人不含“五保”戶。但因其初創，標準偏低，覆蓋面窄，仍難以解決農村養老中的貧困問題。加大農村養老的社會救助無疑是解決當前老年貧困的有效途徑，但是，如何建立長效的養老救助制度，如何將老年貧困納入到農村社會救助制度之中，應該成為當前有條件的農村地方政府工作的重要內容，予以試點和嘗試。建議將農村養老救助制度逐步轉變為非繳費性的老年津貼。所謂非繳費性養老津貼．是相對於現行社會養老保險制度以繳費為資格而言的，農村養老社會救助制度則是建立在以實際收入來界定資格的基礎之上。如對年滿65歲以上的農村居民，其家庭人均收入低於當地老年津貼標準可以當地農村最低生活保障線為參照，便可從當地政府領取養老津貼，以實現老有所養，緩解現實的老年貧困問題。
另外，以社會公平理念論，由於人口控制直接削弱了家庭的養老功能，計劃生育戶的老年人是最該享受社會求助的群體。儘管我國已經實行了“農村計劃生育獎勵扶助制度”，夫婦一方或雙方年滿60週歲時，可領到每人每年600元的養老扶助資金，但這與他們所作的貢獻相比是不相稱的，尤其是那些因缺少勞力而陷於生活窘境的家庭，該獎勵就更顯得杯水車薪了。農村計劃生育獎勵扶助的水平應隨經濟社會發展和通貨膨脹等因素的變化而逐步提高，計劃生育戶的老年人還應該可以同時享受老年津貼。
其二，將農村家庭養老納人到法治化軌道上來。一方面，要加大相關法律，尤其是《老年人權益保障法》的宣傳，增強農民的法律意識。司法行政部門要積極做好農村老年人贍養權案件的法律援助和法律服務工作，為農村老年人提供優先或優惠服務。對人民法院審理的虐待、遺棄、傷害農村老年人的刑事案件，要依法制裁侵犯人身安全和財產權利的犯罪行為。在有條件的農村地區，基層法院可設立農村老年人維權法庭，專門受理有關贍養的案件，建立涉老案件陪審團，以擴大其影響。還應積極發揮農村人民調解組織在贍養糾紛、保護老年人權益方面的重要調解作用。對農村貧困老年人的訴訟費可以實行緩交、減交和免交。另一方面，要強化農村老年人的維權意識。當贍養權被侵害時，農村老年人要敢於並善於運用法律手段，維護自身合法權益，以保障其老年生活在正常水平上正常進行。
其三，強化對農村家庭養老和社群服務的引導和扶持。在當前和今後相當一段時間內，家庭養老依然是農村養老的主體．要以建設社會主義新農村為契機，在發展農村經濟、增加農民人均收入、改善農民生活條件的基礎上，提升家庭贍養功能，提高家庭贍養質量。要正視現實家庭養老中存在的各類問題．既要加強對傳統家庭養老和孝道的正確引導，加大法治宣傳和社會表彰，又要對贍養社會化及社會化管理進行多種嘗試和探索。例如，不少農村地區開展了《家庭贍養協議書》的簽訂工作，建立起多種形式的社會監督機制，在政府指導、輿論引導、典型帶動和基層組織的干預中，收到了一定成效，將農村家庭養老提高到社會化管理層面。與此同時，還要加強農村基層幸十區初級服務體系的基礎設施建設，加強老年群眾組織的建設。只有不斷髮展和鞏固農村基層社群硬體和軟體的養老支援．農村現代家庭養老才能可持續地健康發展，農村老年貧閒問題才可能最終得以消除。
總之，消除農村老年貧困需要全豐十會的共同參與，它不僅需要由政府履行“讓最窮的那部分人受益最多”的社會職責，還需要弘揚中華民族孝老的優良文化傳統，在實現全民共享改革成果，共同富裕中，提升社會整體文明程度，以應對老齡社會的挑戰。
試論實行人口和計劃生育工作論文