政府扶持農民專業合作社發展的政策選擇
摘要 農民專業合作社僅憑自身力量進入市場進行平等競爭是很困難的，它需要政府的扶持。從我國現階段的實際出發，政府應從財政、信貸、稅收、保險、教育、立法、防範干預等方面著手，做好對農民專業合作社的扶持工作。
關鍵詞 政府 農民專業合作社 制約因素 扶持
Abstract It is difficult that farmer specialized cooperative society enter the market to carry on the equal competition depends on own strength. It needs the government support. In our
country，The government should begin support farmer specialized cooperative society's from present situation in credit，tax revenue，insurance，education，legislation，standard intervention.
一、當前農民專業合作經濟組織建設面臨的制約
自1895年國際合作社聯盟確認“羅虛代爾原則”以來，國際合作社運動經歷了162年發展並已經走向突破性轉型，在北美、歐洲業已出現了與普通股份制企業更為接近的“新一代合作社”。我國現處於合作社發展初級階段，同發達國家的農業合作社相比，在服務功能、組織規範、經濟實力、社會地位等方面都有很大的差距。面對這一差距，與世界先進的農業合作社處在同一世界貿易體系之中，沒有政府的支援很難有力地參與世界競爭，而且我國農民專業合作社的現實發展仍面臨較多的約束。
農民專業合作社發展外部制約有：①專項法律缺位，配套法律建設需要跟進。目前《中華人民共和國農民專業合作社法》剛剛釋出，在完成合作社的綜合立法基礎上構建合作社法群，對不同的合作社、不同的執行模式與環節分別立法規制，以及完成民法、商法內容中關於合作社內容的附屬法律條款，對合作社執行中的銷售、貸款、審計監督、賦稅等問題的具體規範，還有許多問題需要探索。②政府扶持不利。有的政府服務意識淡漠，坐視農民專業合作社的發展而不引導、不規範；有的政府著重於在形式上組織合作社，不能幫助合作社解決資金、人才、技術、專案等實際問題；有的政府急於改變農民境遇，工作中情緒激進、干預過多；導致了政府扶持的虛位、錯位、越位。③ 合作的文化基礎薄弱。由於缺少合作的文化傳統，特別是我國農民長期承受不公平的文化資源配置，使農民整體文化素質偏低而目前的合作教育培訓還不能普及。④ 農業風險保護滯後。我國農村面積廣大，災害損失每年都有發生，農業保險薄弱，至今還沒有開設鮮活農產品保險品種，導致合作社無法從外界獲得幫助來規避風險，也因為獨立承擔風險而阻礙了投資力度和規模發展。
二我國農民專業合作社發展的內部制約因素
我國農民專業合作社發展的內在限定因素包括：①人才約束。由於缺少農民帶頭人，當前，在全國17個省、市、自治區的專業合作組織中，農民牽頭領辦的佔 46.86%，而一半以上為龍頭企業、技術部門、供銷社和政府機構人員帶動形成。[1]在人才素質方面，農民合作組織的發展還普遍面臨著缺乏基本的內部管理知識、不具備基本的民主參與能力、不熟悉基本的應對外部市場競爭的經驗等一系列更重要的制約因素。②資金約束。由於資金約束，我國合作社業務範圍侷限於種植業、養殖業，難以進入流通、加工領域，資訊科技服務也侷限於成本較低的技術和市場資訊，資金約束也限制了合作社的規模；③專業合作經濟組織的執行不規範。在一項對23省農民專業合作經濟組織調查的報告中，被調查的176家專業合作經濟組織，未註冊的佔33.5%，超過調查數的1/3，其中23.9%的組織沒有合作社章程，37%的組織沒有理事會，48%的組織沒有監事會，5%的組織一年裡沒有召開成員大會；[2]④利益分配機制不夠合理。合作社內部存在按照交易額以及按照資本分配等多種形式，分配管理不當使激勵不足也隱藏著尋租的危險。
二、
一加強財政支援
第一，提高對支援資金的投入總量，在堅持集中財力、保證重點原則基礎上，擴大財政支援範圍、支援物件，提高支援力度。要在培訓，引進良種，推廣技術、購置裝置、建設生產基地、建立農產品品牌、開展資訊服務與營銷推介活動等方面予以資金支援。對民族地區、邊遠地區和貧困地區的農民專業合作社和生產國家與社會急需的重要農產品的農民專業合作社給予優先扶持。[3]第二，改革資金分配方法，採取資金分配與專案效益及資金管理情況掛鉤的辦法，使財政支援的專案切實在農民專業組織的基礎性、關鍵性環節上落實並取得效益。第三，加強對支援資金的監管。為避免地方和基層財政部門擠佔、截留、挪用專案資金，要增強財政支農資金安排、使用過程的透明度，自覺接受專業審計和群眾監督，杜絕違法亂紀現象。
二加強稅收、信貸支援
①政府要通過減稅、低稅、免稅、稅收回扣等稅收優惠支援農民專業合作經濟組織發展。美國19世紀末政府豁免了合作社的全部稅賦；義大利合作社免繳不動產稅；德國對合作社用稅後利潤進行投資的部分免徵所得稅。我國可以參照國際經驗依據本國國情考慮稅收優惠的具體標準。[4]②開展信貸支援。各類金融單位應通過提供無息貸款、低息貸款、減息貸款、長期貸款等優惠貸款，為農民專業合作社提供金融服務。現在實行的政府、供銷社等單位擔保貸款以及農民連保貸款的辦法就比較好。利用我國郵政儲蓄網點分佈廣泛，拓展郵政儲蓄職能為農業提供支援也是一個可取的選擇。
三加強教育支援
目前應作好適應農村發展需求的各類培訓班建設以及關係農村長遠發展的基礎教育、職業技術教育以及高等教育體系建設。在培訓中，除進行實用技術教育外，要宣傳產業政策、市場理論及法律法規、合作社基本理論、合作社精神。在基礎教育上，可以參照美國基礎教育形式，使農村基礎教育區別於城市基礎教育加入農業知識的內容。農業職業技術教育與農業高等教育則必須與地區資源特色、發展要求結合，併為我們農業大國走向現代農業培養高階農業技術、管理人才。
四建立風險化解機制
化解農業風險是所有發達國家促進農業發展的手段。國際農業保險主要有社會保障型模式、政策優惠模式、國家和私營、政府和民間相互聯絡的雙軌制農業保險保障體系模式、民間非盈利團體經營而由政府補貼和再保險扶持模式。無論何種農業保險，一般都是政府性保險，並實行自願保險與強制保險相結合。我國的農業保險仍然是政府指導下的商業行為，應適時將之納入國家的農業政策支援體系。①建立地方性農業保險組織體系，結合商業保險，實行非盈利性的政策性經營。②引導建立農業互助保險組織。由農民、農村經濟組織自願出資形成的非盈利性合作保險組織，政府給予經濟扶持；③建立農業保險風險補償基金制度。為分散農業保險的經營風險，還應設立再保險公司，對政策性農業保險、商業性涉農保險，以及互助性保險實行與一般商業保險有區別的再保險。
五完善立法支援
①完善《農民專業合作社法》。《農民專業合作社法》沒有給予金融合作社以法律地位。這是因為全國的金融體制改革尚未完成，過早地涉及農村合作金融問題，有可能陷入被動。但是農民的資金互助是農民合作的重要一環，將來適時要增加。②基於《農民專業合作社法》，根據合作社的發展實際制定有關《合作社登記條例》、《合作社財務會計制度》、《合作社銷售法》、《補償法》等專項法律、法規。解釋、修改相關的《合同法》、《稅法》等法律、法規，增補農民專業合作社的必要規定。③農民專業合作社的財務問題比較突出，應儘快增加對農民專業合作社的審計內容，保證農民專業合作經濟組織及早納入規範。④建立完善土地流轉、農產品質量標準等涉及農民專業合作經濟組織發展的相關法律制度，為農民專業合作組織發展解除障礙。
六規範政府介入
①明確政府的職責定位。政府應為合作社提供有利的外部法律、制度環境，公共物品供給、各涉農部門的協調等工作，而不應涉入合作社內部的經營活動，合作社領導的任免、合作社資金的控制。
②政府扶持政策的實施要公開、公正、公平，防止權力尋租、抑制形象工程、規避權力與資本結合形成的對農民專業合作經濟組織控制。③開通農民監督舉報渠道，對運用監管權力命令合作經濟組織，對專業合作經濟組織攤派、索要等不法行為給予監督。④克服主觀性，防止政府好心辦壞事。規範政府介入，關鍵是扶持教育農民而不能代替農民決策。要引導農民參與。德國學者繆恩克勒從他多年對發展中國家合作社的研究發現，發展合作社的關鍵是社員的參與，即使這種參與相對較小。而官方主導下，人為地、不切實際地促成的合作社，從一開始就失去自我生存和發展的機會，這種合作社在許多國家均已失敗。[4]
參考文獻
[1]全國農民代表大會農業與農村委員會課題組：農民合作經濟組織立法專題研究，2004-3
[2]孔祥智，郭豔芹.現階段農民合作經濟組織的基本狀況、組織管理及政府作用[J].農業經濟問題，2006；1:56~57
[3]農民專業合作組織示範專案資金管理暫行辦法農財發.[2004]5號
[4]國魯來.農民合作組織發展的促進政策分析[J].中國農村經濟，2006；7:9
促進我國迴圈經濟發展的財稅政策體系探析