淺析我國養老保險制度改革與隱性債務問題

　　摘　要：養老保險隱性債務問題一直困擾著我國養老保險制度改革。文章首先闡述了養老保險隱性債務的基本概念、各種定義、測算方法以及轉軌時期的養老保險隱性債務問題，然後分析了隱性債務對我國養老保險制度改革的影響，最後對解決我國養老保險隱性債務，建立可持續發展的養老保險制度提出了相關政策建議。

　　關鍵詞：養老保險;制度改革;隱性債務。

　　一、引言。

　　我國養老保險制度正由完全的現收現付制向社會統籌與個人賬戶相結合以下簡稱“統賬結合”的部分積累制轉軌。與改革初期人們對“統賬結合”模式所寄予的厚望——體現公平與效率的結合相比，制度轉軌過程中暴露出的問題增添了人們對改革前景的擔憂，其中最主要的一個問題就是個人賬戶“空賬”，而個人賬戶“空賬”產生的原因是我國未解決好養老保險隱性債務所帶來的轉軌成本。最近幾年，國內學者關於養老保險隱性債務的研究非常多，主要集中在兩方面：一方面是隱性債務規模的測算，主要有周渭兵2000、王曉軍2002、高建偉2004等;另一方面是如何償還養老保險隱性債務，主要有賈康等2000、郭樹清2000、吳敬璉和林毅夫2003、李紹光2004、詹明月2001、葉響裙2000、夏鷹和潘廣雲2002、李明鎮2001、韋瑋等2006。從已有文獻來看，國內還有不少學者對隱性債務的理解不夠深入或者片面，所提出的政策建議往往有失偏頗。針對此種現狀，本文將深入系統地闡述養老保險隱性債務的相關理論問題，在此基礎上分析我國養老保險制度轉軌過程中的隱性債務問題，最後，就建立我國養老保險的長效機制提出政策建議。

　　二、養老保險隱性債務的理論問題。

　　一養老保險隱性債務的基本概念。

　　養老保險隱性債務源自於現收現付制。現收現付制體現的是一種代際轉移的關係，當期退休人員領取的養老金來自於同期在職職工的繳費。這些在職職工在繳費的同時，也為自己積累著未來退休後領取養老金的權利。一般情況下，隨著在職職工繳費記錄的增加，他們所積累的養老金權益也在逐漸增加。這部分養老金權益就是養老保險制度對他們的負債。由於不存在任何可見的借貸行為，而僅由國家的規定和強制力來保證實行，故稱之為隱性債務。

　　理論上，解決養老保險隱性債務的辦法有四種：第一，通過降低退休人員的養老待遇水平以縮小債務規模;第二，利用下一代職工的繳費來解決;第三，若當前在職職工在繳費過程中出現基金結餘，這部分結餘也可以用來償還隱性債務;第四，國家從養老保險制度外籌集資金解決。如果僅僅通過前三種途徑就可以完全“消化”隱性債務，那麼，從財務可持續性角度，我們就不需要擔心養老保險隱性債務問題，現收現付制可以一直執行下去。但事實上，人口老齡化會對現收現付制形成很大沖擊，而降低退休人員待遇及提高在職人員繳費通常會遇到很大阻力，當在職人員的繳費不能滿足當期退休人員養老金髮放的時候，國家為了維持養老保險制度的正常執行和國家穩定，就必須從養老保險制度外籌集資金來解決，這樣養老保險隱性債務就轉變成了顯性的國家債務。養老保險隱性債務與國家的顯性公共債務既有聯絡，又有區別，主要表現在：在一定程度和範圍內，養老保險隱性債務的規模是可以控制和調整的，當養老保險隱性債務可以通過制度調整進行消化時，其與國家的顯性公共債務有本質區別。只有當現收現付制維持不下去時，養老保險隱性債務才會顯性化，成為國家顯性公共債務的一部分，從而對巨集觀經濟產生影響。

　　由此可以看出，現收現付制養老保險中所包含的隱性債務不僅直接關係著養老保險制度本身能否順利執行，也會間接地對國家財政收支和經濟執行狀況產生影響。因此，許多國家在考察政府債務的時候，也會把養老保險隱性債務作為一個參考指標考慮在內。

　　二養老保險隱性債務的不同定義與測算方法。

　　雖然養老保險隱性債務的基本概念不難理解，但是學術界對隱性債務的定義並未形成一致看法，這給各國學者研究隱性債務帶來了困惑。根據世界銀行養老保險專家Robert Holzmann1998的歸納，目前存在三種隱性債務的定義，分別是：

　　1.計劃終止時債務Accrued-to-date liabilities。它等於如果現收現付養老金計劃在某一時刻終止，所有必須支付給當前退休人員的未來養老金精算現值加上在職職工已經積累、未來必須予以償付的養老金精算現值。如果有基金餘額，還需減去基金餘額。

　　2.當前參保人口債務Current workers andpensioners' liabilities。不考慮新加入者，假設現收現付養老金計劃繼續執行，直到最後一個參保人口死亡，其等於計劃終止時債務加上當前參保在職職工未來所積累的養老金權益的精算現值與未來繳費的精算現值之差。當前參保人口債務也被稱為封閉人群債務Closed-group liabilities。

　　3.開放系統債務Open-system liabilities。考慮新加入者未來的繳費和養老金收益情況，其等於當年參保人口的債務加上新加入者未來所積累的養老金權益的精算現值與未來繳費的精算現值之差。

　　那麼，在研究養老保險隱性債務的時候，尤其在測算隱性債務規模的時候，究竟應該採用何種定義呢?Hagemann和Nicoletti1989研究了老齡化對德國、日本、瑞典和美國養老保險債務的影響。該文作者測算了四個國家的封閉人群養老保險債務，結果發現美國、日本、德國、瑞典的養老保險債務分別是各自國家1985年GDP的158%、217%、355%和183%。Kane和Palacios1996通過測算多個國家的封閉人群養老保險債務，發現養老保險債務在經歷快速人口轉變的國家和現收現付制養老保險執行時間較長的國家中顯得相對較重。Holzmann、Palacios 和Zviniene2004比較分析了35個國家的封閉人群養老保險債務，也得到類似於Kane和Palacios1996的結論。不難看出，國外學者主要集中於研究養老保險封閉人群債務;而在我國，周渭兵2000、王曉軍2002、高建偉2004主要測算的是計劃終止時債務。

　　實際上，三種隱性債務的定義和測算口徑各有用處，究竟測算哪種隱性債務規模取決於各國養老保險改革的實際情況和研究的目的。如果政府有意完全終止現收現付養老保險制度或者向完全基金積累制轉軌，比如智利養老保險制度改革，那麼測算計劃終止時債務是合適的，因為它告訴政府在計劃終止那一時刻所需要清償的債務規模是多少，有利於提前制定解決辦法。如果研究人口老齡化、擴大覆蓋面等外在因素對現收現付養老保險制度財務可持續性的影響，那麼測算開放系統債務是最合適的。如果政府在改革養老保險制度時考慮新老劃斷，那麼，測算當前參保人口債務是合適的。因為它可以明確，不考慮新加入者，當前參保人員按照現行制度繳費和領取養老金，直到所有參保人員死亡，政府所需要承擔的債務。

　　從測算方法來看，由於養老保險制度涉及個人整個生命週期的行為，從年輕時繳費，到退休後領取養老金直至死亡，同時又與人口結構、生命表、工資增長率等因素有關，所以測算隱性債務規模最好利用精算方法，並考慮參保者整個生命週期的情況。當然，由於測算隱性債務規模會面臨一些不確定性因素，必然涉及對一些人口經濟變數的預測，比如人口出生率、死亡率、個人工資記錄、社會平均工資、折現率等等，所以，測算結果不可能百分百準確，更重要的是反映一種變化趨勢。考慮所面臨的不確定性因素的多少，測算開放系統債務規模的準確程度最低，計劃終止時債務規模最高，當前參保人口債務規模居中。一般來講，研究者會綜合考慮多種情形來說明養老保險隱性債務的規模及變化趨勢。

　　三轉軌時期的養老保險隱性債務問題。

　　前文已經提到過，如果養老保險隱性債務能夠在制度內進行“消化”，則不必要擔心隱性債務問題。但是，20世紀80年代以來，許多西方國家為了應對人口老齡化的挑戰，開始了由現收現付制向基金積累制的轉軌。從養老保險經濟學的角度來看，只要養老保險從現收現付制向基金積累制轉軌，都無法迴避隱性債務問題。這是因為改革前參加現收現付制的職工的繳費用於當期養老金的發放，並形成未來領取一定養老金的權益，即隱性債務。如果不進行改革，這一債務理應由未來代的繳費來償還。但是，一旦現收現付制向基金積累制轉軌，未來新加入者的繳費進入了個人賬戶，即不再用來償還這筆債務，那麼，現收現付制下的隱性債務在轉軌過程中就變得顯性化。國家為了維護國家穩定，通常會從其他渠道籌集資金來償還這筆債務。

　　養老保險制度轉軌過程中出現的隱性債務顯性化問題，已經引起了各國政府和學者的關注。這部分顯性化的隱性債務就是制度的轉軌成本。需要注意的是，我們不能籠統地說，隱性債務就是轉軌成本，這要取決於每個國家養老保險制度改革的具體模式。若由現收現付制向完全的基金積累制轉軌，則隱性債務就等同於轉軌成本;若由現收現付制向部分積累制轉軌，即改革後依然保留了部分的現收現付制，那麼，在這種情況下，轉軌成本就不完全等同於隱性債務，而僅僅是顯性化的那部分隱性債務。通常為了保證制度轉軌成功，許多國家都會在改革前測算轉軌成本的規模，並制定相應的解決辦法;有些國家因為發現轉軌成本太大，國家經濟難以承受，便另尋其它解決途徑，比如實行名義賬戶制;也有些國家事先沒有意識到轉軌成本的問題，比如中國，結果造成制度在轉軌過程中出現很多問題。接下來，本文將分析養老保險隱性債務對我國養老保險制度改革的影響。

　　三、我國養老保險制度改革與隱性債務問題。

　　我國養老保險制度目前正由完全的現收現付制向“統賬結合”的部分積累制轉軌，其中個人賬戶實行基金積累制，社會統籌依然保持現收現付制。因此，我國養老保險制度的轉軌成本並不等於隱性債務，其僅僅是轉軌時刻顯性化的隱性債務。

　　當前參保人員和新加入者在向社會統籌賬戶繳費的同時，也積累著未來的養老金權益，這又形成新的隱性債務。所以，對我國養老保險隱性債務進行研究，不應侷限於轉軌成本，而要著眼於其對整個社會統籌基金執行的影響。正因為如此，測算我國養老保險隱性債務規模僅僅侷限於計劃終止時債務是遠遠不夠的，因為現收現付制依然在我國養老保險制度中佔很大比重。測算當前參保人口債務和開放系統債務規模對我國養老保險制度改革更有參考價值。前者可以告訴我們，如果不依靠改革後的新加入者償還債務，政府需要從制度外籌集多少資金來填補缺口。後者則可以讓我們瞭解社會統籌基金長期的執行情況。

　　目前，我國養老保險制度轉軌過程中出現的許多問題都是由於未充分認識養老保險隱性債務的特點所造成，所採取的解決辦法也注重短期效應，並未從長遠認真考慮，不利於我國建立養老保險的長效機制。具體體現在：

　　首先，代際不公平阻礙養老保險覆蓋面的擴大。從我國養老保險改革的具體實踐看，國家承認參保人員在改革前所積累的養老金權益，但是，無論是國務院1997年26號文，還是國務院2005年38號文都規定這部分養老金權益由社會統籌基金來支付。也就是說，政府是想利用新加入者的繳費來償還這部分顯性化的隱性債務，即轉軌成本。實踐證明，依靠企業長期負擔高費率來消化轉軌成本已難以為繼，既不利於搞活企業，又不利於擴大養老保險的覆蓋面。近年來，各地為了保證當期養老金的順利發放，藉助社會統籌賬戶與個人賬戶的“混賬”管理，挪用個人賬戶基金，使個人賬戶有名無實，形成“空賬”。據勞動和社會保障部的統計，截至2005年底，我國養老保險個人賬戶“空賬”規模累計已達8000億元。為了扭轉這種不利局面，國務院2005年38號文規定將養老保險社會統籌部分的繳費率提高到20%，改革養老金計發辦法，並且強調個人賬戶與社會統籌賬戶要分開管理，要求逐步做實個人賬戶。這一系列舉措都可視為國家為解決個人賬戶“空賬”，建立養老保險的長效機制，實現養老保險可持續發展而做出的積極努力。但是，這種做法的效果卻不容太樂觀，直接原因就是：讓新參保者來承擔轉軌成本嚴重違背了代際公平原則，許多非公有制企業及職工個人不願意參加基本養老保險，給擴大養老保險覆蓋面帶來了很大阻力。即使他們被強迫參加，他們也會通過各種手段來逃避繳費，比如少報繳費基數等等，到一定程度後，提高繳費率並不一定會導致繳費額的增加。

　　其次，從短期來看，新參保者的繳費可以緩解社會統籌基金的支出壓力。但從個人整個生命週期來看，新參保者能否真正為償還債務作貢獻，還要取決於繳費和養老金收益的現值之差，若大於零，新參保者會為減少開放系統債務作貢獻;否則，新參保者會使整個開放系統債務規模越變越大，出現“滾雪球”效應。現階段，我國各級政府一直致力於擴大養老保險覆蓋面，視其為解決轉軌成本的“救命稻草”，但是卻忽視了可能存在的問題——如果不完善制度設計，擴大覆蓋面可能會帶來整個開放系統債務的膨脹，短期的社會統籌基金收支狀況好轉可能隱藏著未來更大的支付危機。擴大養老保險覆蓋面，讓更多的人享有養老保障，是體現我國養老保險制度公平性的題中之義，但在擴面的同時，必須重視完善養老保險計發辦法，才能實現我國養老保險制度的可持續發展。

　　四、相關政策建議。

　　國務院2005年38號文提出要建立起適合我國國情，實現可持續發展的基本養老保險制度。要實現這個巨集偉目標，我國政府必須立足長遠，重視養老保險隱性債務問題。因為養老保險隱性債務不僅與轉軌成本有關，也與養老保險基金長期平衡有關。

　　要解決我國養老保險制度中的隱性債務問題、建立養老保險長效機制必須做到以下幾點：

　　一制度外籌集資金消化轉軌成本，以順利擴大養老保險覆蓋面。

　　解決養老保險隱性債務的辦法之一是從制度外籌集資金，尤其是在制度轉軌時期，加強政府投入更顯必要。政府應該在以下兩方面有所作為：一是承擔制度轉軌成本。政府至少應該主動承擔一部分轉軌成本，這不僅是實現個人賬戶由“空賬”變為實賬的前提，也是我國養老保險制度建設走上良性軌道的開端。政府承擔轉軌成本後，擴面“新人”

　　的繳費率無疑可以大大降低，職工參加養老保險的積極性會大大增強，從而形成良性迴圈。二是建立養老保險儲備基金。由於養老保險所涉及的時間週期長，所面臨的不確定性因素較多，因此國家建立養老保險儲備基金以應對外界環境變化的衝擊是很有必要的。我國政府在這方面已經邁出了實質性的一步，成立了全國社會保障基金理事會，但在承擔轉軌成本的責任方面還需進一步明確和加強。

　　目前，很多地方政府僅僅將擴面工作當成解決養老保險制度轉軌成本的一種手段。這種看法是非常片面的。首先，享受養老保障是所有公民的一項基本權利;其次，擴麵人群的繳費不能完全替代政府償債。雖然在短期內，養老保險參保人數的迅速增加會大大緩解社會統籌基金的支付壓力和減輕政府的財政負擔，但是，在職人員在繳費的同時也積累了未來領取養老金的權利，能否為解決隱性債務作貢獻還取決於其繳費與養老金的相對大小。因此，如果片面地把擴面工作當成“救命稻草”，而不重視養老金制度設計，雖然在短時期內養老保險基金的收支狀況會大為改觀，但從長期來看，只不過是延遲了養老金危機爆發的時間。等到我國養老保險擴面潛力耗盡以後，養老金危機才會真正顯現。所以各級政府應該明白——新參保人群的繳費不能完全代替政府償債。否則，將會導致繳費率畸高，阻礙養老保險擴面工作的推進。事實上，從近些年我國財政收入增長情況來看，政府完全有能力通過調整財政支出結構，增加對養老保險的補助支出來解決我國養老保險制度改革的轉軌成本，順利擴大養老保險覆蓋面。

　　二在擴大養老保險覆蓋面的同時，立足長遠，科學地進行養老金制度設計。

　　解決好轉軌成本問題只是現階段的主要任務。

　　真正要實現我國養老保險“統賬結合”模式的可持續發展，還必須重視加強養老金制度設計的精算基礎，要建立新參保人群的財務自平衡機制——即新參保人群的繳費和其未來領取的養老金在精算意義上保持大致相等。只有這樣才可以保證養老保險隱性債務規模不會隨著參保人數的增加而膨脹，避免“滾雪球”現象的出現。所以，從長期來看，我國養老保險制度改革不能滿足於解決轉軌成本問題，更重要的是根據未來養老保險參保人群的變化情況以及合適的養老金替代率水平，運用精算技術設計科學合理的養老金計發辦法，以實現我國養老保險制度的可持續發展。

　　綜上所述，各級政府應該在瞭解養老保險隱性債務的特點以及對我國養老保險制度改革的影響的基礎上，積極調整財政支出結構，減少財政“越位”支出和不合理支出，增加養老保險補助支出，以順利完成養老保險擴面工作，並同時注重養老保險制度的精算設計，才可能解決養老保險隱性債務問題，建立養老保險制度的長效機制，實現其可持續發展。

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