城鎮新增人口住房問題

　　城鎮化是打破我國城鄉二元結構，推動城鄉一體化發展的重要途徑。推進農業轉移人口市民化是城鎮化的重要內容，是擴大內需的最大潛力所在，是我國現代化建設的歷史任務，是推動我國社會全面均衡發展的重要途徑。農業轉移人口是我國城鎮新增人口的主要來源。住房問題是農業轉移人口轉移到城鎮定居面臨的眾多重要而現實的重大問題之一，特別是在當前我國城鎮住房價格偏高、住房價格快速上漲趨勢仍未徹底扭轉、農業轉移人口收入整體偏低、農業轉移人口個人儲蓄和家庭財產偏少等大背景下，要妥善解決新增人口的住房問題，預防其對推進城鎮化可能帶來的負面影響。採取積極措施，解決新增城鎮人口、特別是農村轉移人口在城鎮化過程中的住房問題，為我國穩妥推進城鎮化，推進城鄉一體化發展，促進社會和諧發展，全面實現小康具有重要意義。

　　一、我國城鎮人口的住房現狀

　　***一***我國的城鎮化程序

　　改革開放以來，我國城鎮化經過多個階段，城鎮人口穩步增加，城鎮化水平穩步提升。國家統計局資料顯示，2011年末，我國內地城鎮人口比重達到51.27%，首次超過50%。2013年末，我國城鎮人口比重達到53.73%，比2012年提高1.16%。我國成為近30年來世界上城鎮化速度最快的國家。

　　根據聯合國《2014年世界城鎮化展望報告》，2014年全球54%的人口居住在城市。其中2014年發達國家有82%的人口居住在城市，比2011年的78%提高四個百分點。而最不發達國家2014年僅有49.5%居住在城市，比2011年提高兩個百分點。非洲和亞洲是城鎮化水平最低的大陸，2014年分別僅有40%和48%的人口居住在城市。中國是世界上農村人口第二多的國家，僅次於印度。該報告預測到2050年，發達國家將有85.4%的人口居住在城市，而欠發達國家將有63.4%的人口居住在城市，全球城鎮化率將提高到6***%。該報告還預測我國將在2030年左右達到人口高峰14.53億人，之後逐漸回落，到2050年降為13.84億。2050年，我國的城鎮化率為75.8%，將有10.50億人口居住在城市，仍有3.35億人口居住在農村。

　　國家統計局資料表明，2012年末，全國居住地和戶口登記地不在同一個鄉鎮街道且離開戶口登記地半年以上的人口***即人戶分離人口***2.79億人，比上年末增加789萬人;其中流動人口為2.36億人，比上年末增加669萬人。國家統計局前副局長賀鏗和現任總經濟師姚景源都表示，按戶籍人口計算，2011年我國的城鎮化率僅為35%左右，遠低於世界47%的平均水平，更低於發達國家70%-80%的水平。根據第六次全國人口普查結果，以2010年11月1日0時為標準，全國非農業戶口人口為384339361，僅佔全國的29.14。我國城鎮化的過程將是已經在城鎮工作的農民工和尚在農村的農民進入城鎮，定居城鎮，成為城鎮居民的過程。根據聯合國《2014年世界城市化展望報告》，2011年至2030年間，我國城鎮人口將增加3.29億，2030年至2050年間，我國城鎮人口將增加5100萬。我國城鎮人口的增加主要來自農村人口的轉移，並且城鎮人口的增加主要集中於2010-2030這一階段，其中2010-2015和2016-2020年間城鎮人口各增加約1億人，2020-2025年期間增加約7000萬，2025-2030年期間增加約5000萬，之後逐步放緩。

　　這些資料表面，當前我國城鎮化水平與世界發達國家水平還有較大差距，但城鎮化程序不斷加快，城鎮化速度將處於世界前列，每年將有數千萬農村人口轉移到城鎮。大規模的人口向城鎮轉移給城市帶來大量勞動力，也給城鎮基礎設施建設、城鎮管理水平、城鎮承載能力都提出了巨大的挑戰。

　　***二***我國城鎮常住人口住房現狀

　　據國務院發展研究中心市場經濟研究所“完善我國住房保障體系的制度與政策研究”課題組根據我國2010年第六次人口普查資料和《中國統計年鑑》房地產相關資料測算得，到2010年，全國積累住房存量179億平方米，2.2億套的住房，按2010年常住人口的家庭戶來算，戶均1.02套;2012年全國城鎮家庭戶的住房套數為2.31億套，戶均0.98套;“十二五”末全國城鎮家庭戶的住房套數是275683997套，戶均套數為1.08套/戶。從結構上看，一線城市存在缺房問題，部分三四線城市甚至省會城市存在產能過剩問題。

　　2006年8月，國家統計局在全國範圍內開展了一次城市農民工生活質量狀況的調查，調查範圍為全國各級城市***含直轄市、副省級市、地級市和縣級市***中固定崗位就業的農民工和靈活就業的農民工。調查物件是年齡在16～65週歲的跨地區外出進城務工經商人員，包括被企業***單位***招用的在固定崗位就業的農民工和社群街道上自主創業、自謀職業的靈活就業農民工。本次共調查各類農民工29245人，年齡分佈為16～25歲區間的為8954人，25～35歲區間的為10553人，35～45歲區間的為7516人，45歲以上的為2402人。調查資料表明，有29.19%的農民工居住在集體宿舍裡，有20.14%的人居住在缺乏廚衛設施的房間裡，有7.88%的居住在工作地點，***5%的人居住在臨時搭建的工棚裡，還有12.54%的農民工在城裡沒有住所，只能往返於城郊之間，或回農家居住。

　　國內部分部門和學者也開展了調查。2011年，河南地方經濟社會調查隊課題組就新生代農民工城鎮化問題開展了調查。對457名新生代農民工的調查顯示，受訪者中收入在1000元以下的有83人，1001～1500元的有130人，1501～2000元的有118人，2001～2500元的有70人，2500元以上的有56人，分別佔調查總人數的18.2%、28.4%、25.8%、15.3%和12.3%。受訪者中有127人在城市購買有住房，136人居住的是單位提供的住房，194人自己租房，分別佔受訪物件的27.7%、29.8%和42.5%。人均住房面積在5m2以下的有100人，5～10m2的有118人，10～15m2的有63人，15～20m2的有58人，20m2以上的有118人，分別佔受訪物件的21.9%、25.8%、13.8%、12.7%和25.8%。

　　資料表明，我國城鎮常住人口戶均擁有1套房左右。根據很多城市常住人口中有很大一部分是農民工、外地務工人員的現狀，可以進一步推測具有本地城鎮戶籍的城鎮常住人口戶均擁有1套以上的住房。隨著近年廉租房、經適房等保障性住房的建設和分配，城鎮戶籍低收入群體的住房問題也逐步得到解決。基本可以認為，當前我國具有本地城鎮戶籍的城市常住人口的住房問題基本已經得到解決。而與此相對的是，轉移到城鎮居住的農村居民擁有自有住房的家庭較少，租住帶有廚房和衛生間的獨立套房屋的比例也不高，多數仍然與他人合租，或者住在不具備獨立廚房或衛生間的房屋，人均居住面積較小、居住條件較差。

　　二、新增城鎮人口住房難的原因分析

　　我國城鎮化不斷加快，在相對較短的時間內有大量農村人口轉移到城鎮，在城鎮居住和生活，產生巨大的住房需求。我國房地產在過去十多年間增長迅速，價格遠超出普通居民承受能力，新進入城鎮的農村居民住房面臨巨大的困難。

　　第一，農村居民收入低。大量農村人口和農民工的收入較低，普遍低於城鎮居民的收入水平。資料顯示，農村居民家庭人均年純收入較城鎮居民家庭人均年可支配收入小的多。2010年、2011年和2012年，城鎮居民家庭人均年可支配收入分別為農村居民家庭人均年純收入的3.2倍、3.1倍和3.1倍。與此同時，農村居民家庭的居住支出占人均年純收入的比重上升，與城鎮居民在居住支出上的差距逐漸縮小。

　　第二，農村居民家庭財富普遍較少。我國多數農村地區經濟發展較為落後，農業生產收入較少，與此同時，農村居民在教育、醫療等領域的支出負擔較重，因病致貧、因病返貧情況時有發生，家庭儲蓄較少。另一方面，受過農村土地位置偏僻、經營流轉制度限制等因素制約，農村土地、宅基地等農民主要財長價值不高，隨著大量農村人口移居城鎮，這些財產價值進一步下降，土地經營權流轉等財產收益比較有限。

　　第三，城鎮住房價格漲幅過快，價格高。2003年以來，全國住房價格大幅快速上漲的影響，房間收入比快速提高，農民收入增速不及住房價格增速，絕對差距不斷拉大，購房壓力加大。朱仁友等分析了2002年至2010年間西部地區12個省區市的房價收入比，分析表明西部地區房價收入比整體低於同期全國平均水平，但空間非均衡性突出、區域差異明顯，特別是部分省會城市房價收入比相對偏高。戴靜採用按不同收入水平的房價收入比加權平均的計算方法，得出2009年北京市城鎮居民的房價收入比。計算表明，對低收入戶20%而言，房價收入比最高為28.1，高收入戶20%的房價收入比也高達8.2，全是平均為13.3。同時，我國住房租賃價格漲幅也較快，房屋租賃支出佔收入的比重偏大。鏈家地產研究中心的統計資料顯示，2010年至2012年，北京房租絕對水平漲幅分別為18%、15%和14%。據估算，北京、上海等一線城市部分城區房租與收入比高達40%，而南京等二線城市區域性地區的房租收入比也已高達30%以上。

　　綜上，移居城鎮的農村人口是我國城鎮化過程中對住房需求最大的群體。然而，由於農村居民家庭儲蓄少，家庭財產價值較低，移居城鎮後，通常缺乏足夠的資金在較短的時期內購置自有住房或者租賃具備獨立廚房和衛生間的房屋。

　　三、應對新增人口住房問題的政策建議

　　我國城鎮化快速推進過程中，將有大量農業人口進入城鎮定居。而這個群體目前缺乏足夠的資金購置或租住設施較為齊備的房屋，住房問題是其在城鎮安居樂業必須解決的重大問題。解決好農業轉移人口的住房問題，改善農業轉移人口的居住條件，平穩推進我國城鎮化程序，防範拉丁美洲等地區在城市化過程中出現的貧民窟、貧民階層固化等問題，是擺在我國各級政府面前的一項艱鉅的任務。為此，各級政府需要做好以下幾個方面的工作。

　　一是做好頂層制度設計，促進區域全面均衡發展。促進公共服務均等化，改革戶籍制度及依附於戶籍制度的城鎮保障體系，提高教育、醫療、衛生等優質資源的均衡分佈;為中小型城鎮發展設定優惠條件，促進中小城鎮發展，加強中小城鎮基礎設施建設，提高中小城鎮勞動力吸納能力;政策向中西部地區、集中成片貧困區等相對不發達地區傾斜，加大這些地區在基礎設施、教育、醫療、衛生、社會保障等方面的投入力度，提高這些地區的競爭力;吸引勞動力就近就業，移居到原居住地附近的中小城鎮，使其可以較為順利的融入城鎮。

　　二是加大保障房、廉租房建設力度。政府可以建設新的保障房、廉租房，也可以購買或租賃存量住房，擴大房源，解決部分農村轉移人口的住房需求。為農村人口在移居城鎮的最初時期提供過渡性住所，降低困難群體住房支出等經濟壓力，節省初期生活開支、增加儲蓄，幫助其渡過暫時性困難，有利於其開展生活，為在城市長期立足奠定基礎。

　　三是盤活存量住房。城鎮原有戶籍居民通常擁有多餘的住房，通過稅收、行政、法律法規等手段，鼓勵城鎮居民將多餘的空置住宅在市場流通或進入出租市場。研究和探索向擁有多套住房的家庭徵收房產稅，向空置住房徵收稅費，以及強制空置一定時間以上的住房進入租賃市場。開放商

　　四是規範和限制房屋租賃價格。學習歐美等發達國家住房保障經驗，對房屋租賃價格進行評估並制定房屋租賃指導價格，規範租賃價格，抑制租賃價格過快增長。鼓勵較長的租賃期限，保護租戶的權益。規範房產中介的行為，努力形成透明、統一、穩定的房屋租賃市場。

　　五是堅決制止強制城鎮化。要防止強制農民離開農村移居城鎮的錯誤做法，尊重農民的意願，使其能夠進得來，留得下，也能回得去。要保留農民的土地、宅基地，使其可以按照自己的意願自由流轉土地經營權。