國家出資者財務管理芻論
[摘要]
自十屆全國人民代表大會第一次會議批准設立國務院國資委以來，國有資產管理體制在新形勢下的運作已經歷時三年，本文試圖結合國內的實際情況，對國家出資者財務管理的特點和原則再作一番梳理，並據此闡述國家出資者財務管理的制度性框架。
[關鍵詞]
國家出資者、財務管理、制度性框架
國家出資者財務管理，是指國有資產監督管理機構依法履行出資人職責，享受所有者權益的過程中，為實現國有資本的保值和增值以及國家控制經濟資源的總體擴大的目標，通過必要的決策程式，基於國有資本運營公司而從事的一系列行為及其所體現的財務關係的管理活動[1]。具體包括（1）對國有資本運營公司的國有股份的管理；（2）對國有資本運營公司的董事會成員進行考核、獎懲；（3）對國有資本運營公司經營管理中重大財務事項的決策與監督；（4）作為國有資本運營公司的股東同債權人、公共部門以及其他利害關係人進行溝通等內容。
一、國家出資者財務管理的特點
1．國家出資者不同於政府，是一個微觀經濟主體，對應的財務行為同樣也是微觀性的，其表現為：（1）國家出資者是以資本市場參與者的身份進入市場的，是被調節者，不能以個人利益或目的去左右市場。（2）國家出資者是以出資為基礎形成的，而出資行為本身是針對所出資的專案或受資的企業而言，而不是針對經濟總量和結構而言的。（3）國家出資者制定的財務政策，其調整的物件一般應是國有資本運營公司，而非通常的規範性檔案所調整的抽象主體。
3．國家出資者以出資額為限承擔有限責任，以國有資本在全部實收資本中所佔的比重為限享受所有者權益。這其實是現代公司制下有限責任的內容，但是對於國家出資者卻非常重要，長期以來國家出資者被迫成為所有國有企業的兜底人，事實上承擔了無限責任。在新的國有資產管理體制中，國家出資者同樣受到《公司法》的調整，同樣是有限責任主體，沒有義務也沒有能力承擔兜底責任，這往往是債權人等利益相關人容易忽視的區別點。
4．國家出資者不同於經營者，它是以對國有股份管理和對公司重大事項進行決策和監督為其基本行為，不直接從事生產運營活動。國家出資者進行財務管理的戰略載體是國有資本運營公司，不應直接從事國有資本的運營行為，也不能隨意干預運營公司內部的人事、管理、財務等活動，而只能通過正義的程式來進行決策和監督。
二、國家出資者財務管理的原則
國家出資者財務管理原則是組織調節國有資本運動和協調處理財務關係的基本準則，體現了該項活動規律性和行為規範，是對國家出資者財務管理的基本要求。
1．國家出資者財務管理實行責、權、利相結合
國家出資者財務管理財務關係主要涉及國有資產監督管理機構和國有資本運營公司之間的財務關係，按經濟性質可概括為三種關係，即財權關係、財責關係和利益關係。他們各有特指的經濟內容，相互是有區別，但相互之間又是相互依存，相互制約，彼此密切聯絡的。其中，物質利益是目的，國有資產監督管理機構和國有資本運營公司對國家出資者財務活動的參與，都必須獲取相應的收益，才能維持它們自身的存在與發展；財務責任是中心，因為只有全面完成所承擔的財務責任指標，提供了勞動，才能創造、實現與增加資本收益，才有資格參與收益分配；財務權力是前提，因為國家出資者財務管理主體和客體只有擁有一定的資金佔有、使用、收益、分配和處置權力，才能進行各自的財務活動，完成不同的財務目標。因此，國家財務責、權、利關係是辯證統一關係，應當相互結合。
2．利益關係協調原則
利益關係協調，主要體現在分配國有資本運營公司的財務成果方面，要處理好不同投資者的利益，協調國家出資者和外部有相關利益部門的關係，協調好投資者利潤分配與再投資的關係。在市場經濟環境中，國家出資者和其他型別的出資者一樣，都是一個微觀主體，也需要面對各方不一致甚至矛盾的利益關係，如何準確運用市場手段而非行政手段來進行協調成為國家出資者考慮的重要內容，也是要遵守的基本原則。
3．過程控制與結果控制相結合原則
國家出資者財務管理的基本目標是實現國有資本的保值和增值以及國家控制經濟資源的總體擴大，但這只是結果。國家出資者財務管理不能只監控最後的結果，而應當在重大決策和監督過程中及時介入控制。儘量減少委託人與代理人之間的資訊不對稱，形成一個包括事前、事中和事後的全方位的控制體系——在事前通過所有者財務與會計的制度設計，為雙方建立有效的激勵約束機制；通過內部控制（包括內部審計）實現雙方的過程控制；並在事後通過審計監督制度建設實施結果控制。
4．分級分層管理原則
在實際經濟生活中，沒有一個管理層能對組織中的各種活動悉數了解，所以管理層不能代替下級管理人員作出所有決策，許多決策都是由組織內的下屬部門或分支機構作出的，有關的當事人對情況做出及時反應從而形成效率，這是在資訊不對稱和個人能力約束情況下理性的選擇。國家出資者財務管理也需要遵循這一原則。
5．財務資訊的真實性和公開性原則
國家出資者進行財務管理決策的基本依據是財務資訊，如果財務資訊是虛假的，將會誤導決策，從而是國有資本的運營受到重大損失。同時傳統的國有企業財務報告制度非常混亂，而且報表往往沒有經過嚴格審計，在新的國家出資者財務管理中，適度的公開和外部審計將是財務管理質量提高的有力保證。
三、國家出資者財務管理的制度性框架
針對前面提出的國家出資者財務管理的內容，這裡將其具體化為制度性的框架結構。
1．對國有股份的管理
（1）成立專門委員會，對國有資本運營公司的組建進行調研，著重將行業類似、發展水平相近、社會包袱已經釐清的國有企業納入相應的國有資本運營公司統一管理，組建有強大實力、在行業內有較大影響的國有資本運營公司，為國家出資者進行財務管理創造機構環境。
（2）對組建成功的國有資本運營公司應當立刻核算資本，確定國有資本的基數，一方面有利於規範公司的整體管理（註冊資本需要記載在公司章程上），另一方面為日後保值增值和出售等資本決策提供基準。
（3）成立專門機構負責國有資本的追加和新投資。該機構能夠及時分析各行業的發展前景，根據目前的資金來源和國有資本的分佈，積極穩妥地向適合國有資本進入的領域投資，其中心工作是投資的可行性研究和投資預算。
（4）成立專門機構負責國有資本的籌集，建立預算安排制度。這不是對已有存量的國有資本簡單回籠，而是積極有序地為新的投資安排資金來源。
（5）國有股股利的接收不應當是被動的，而是應該在年度初制定國有股股利收繳預算，年度中及時關注國有資本運營公司的盈利狀況，分析可能獲得的國有股股利的變動，年度末及時收繳相應的國有股股利入庫。
（6）隨時分析國有資本運營公司的經營狀況和行業發展，對於確實沒有發展潛力或者處於變現能力最好時間的國有資本運營公司，及時組織招標予以出售，使國有股份儘可能處於良性迴圈中；同時要保證出售資金及時、足額入庫。
2．對國有資本運營公司董事會成員進行考核、獎懲
（1）對董事會成員的考核不僅應關注事後評價，在平時也要進行及時地分析。考核主要以量化的標準為主，尤其是與事前制定的董事會成員的責任條款逐項比較，並予以公示，使考核公平、可信、透明，接受廣泛地監督。
（2）成立專門機構負責對董事會成員的獎懲，具體應包括董事薪酬委員會和懲戒委員會。薪酬委員會應制定激勵相容，基本工資、績效工資與風險期權相結合的薪酬制度，同時負責按照該制度對董事進行薪酬兌付，並予以公示。懲戒委員會主要負責對不盡職的董事會成員予以經濟和權力上的懲戒，必要時候代理國家出資者向違規的董事會成員啟動司法救濟程式。
3．對國有資本運營公司經營管理中重大事項的決策與監督
（1）審批各國有資本運營公司的經營方針和戰略規劃，經營方針和戰略規劃的方案應由董事會制定，國有資產監督管理機構擁有最終的決定權，並建立明確的決策程式，具體包括報告、公示、聽證、專家論證、審批等幾個環節，保證決策的科學客觀。
（2）審批各國有資本運營公司的年度財務預算方案及所採取的會計政策，同時還應對公司聘用、解聘會計師事務所作出決議。
（3）審批各國有資本運營公司的重大投資（資產出售）計劃，重大投資（資產出售）的方案由董事會制定，報國有資產監督管理機構批准；而一般的投資（資產出售）方案應由董事會決定，但需報國有資產監督管理機構備案。
（4）稽核國有資本運營公司的資本結構，核定融資及擔保的最高限額，同時對國有資本運營公司發行公司債券進行決策；審批資產重組、合併、分立、變更公司形式、解散和清算等事項，
（5）審批國有資本運營公司的年度利潤分配方案和彌補虧損方案。這一點非常重要，因為這是國家出資者自身資金需求和國有資本運營公司資金需求的平衡，國有資產監督管理機構必須在保護國家利益的前提下保持兩者平衡，當然這二者長期來看是一致的。
（6）監督與完善國有資本運營公司的內部控制制度，儘可能利用量化的指標評價公司的經營效果和效率、財務報告的合法性、真實性和合理性。
（7）建立例會制度、一般事項定期報告制度及非常事項及時報告制度，享有及時控制權和履行審閱的義務。
4．作為股東和與政府、國有資本運營公司債權人以及其他利害關係人溝通。
國有資產監督管理機構應成立專門的機構，建立務實有效的資訊溝通機制，和政府（工商、稅務等）、國資運營公司的債權人、公司員工代表、非國家出資者、行業協會等各方利益代表進行資訊交流和多方諒解。國有資產監督管理機構應成立專門的機構監督國有資本運營公司在一定範圍內的資訊披露，例如對出資者本人、人民代表大會的報告披露和在產權交易市場中的要點披露。
四、當前國家出資者財務管理面臨的一些障礙
目前國家出資者財務管理面臨的障礙主要是國有資本的基數和新體制的不完善。
1．國有資本基數有待核實：由於經營性國有資本大量集中在競爭性領域，以及部分國有企業經營的低效率，造成國有資本經營性虧損，但是由於國有資本帶有強烈的政治含義，長期以來人們對國有資本的減值非常敏感，不計提減值的行為造成不良資產較多，國有資本的帳面值低於企業實際可以運作的金額。這樣做有兩個重大後果：（1）無法取得按照帳面國有資本計算的預期收益，從而使資本和經營預算架空，嚴重約束了企業的正常發展；（2）國家出資者無法對董事會成員考核，董事會無法對經理人員考核，因為考核的基礎不存在——保值增值以什麼金額為準，容易挫傷優秀的董事和經理的積極性，而使平庸的董事和經理有討價還價的理由。
2．相關配套市場的瑕疵：
（1）社會保障體制不健全形成的障礙。由於目前我國的社會保障體系尚不健全，國有資本在從某些產業進入或退出時，無法將原企業部分離退休職工轉交給社會，而必須自行承擔這部分職工的醫療、住房和養老等費用。
（2）勞動力市場不發育造成的障礙。由於目前我國勞動力市場發展緩慢，國有企業進入或退出時，借用現有勞動力市場實現大量進入企業熟練職工的招募和退出企業職工的轉移，其作用是有限的，進入和退出時不得不付出一筆巨資以解決職工的轉移問題。
（3）資本市場不完善造成的障礙。國有資本進入或退出需要有一個有效的、成熟的資本市場。但我國目前資本市場仍不夠完善，功能單一，只注意到其籌集資金的作用，對實現資產重組、優化資源配置的功能重視不夠，導致資本交易難以進行，國有資本流動受阻。
（4）產權交易市場發展滯後帶來的障礙。產權市場是社會主義市場經濟條件下實現資源優化配置的一衝重要手段，是國有經濟進入或退出的通道。而目前由於我國產權市場發展滯後，跨地區跨部門的產權流動和重組很難實現，地區部門利益無法根本觸動，因而，制約了國有經濟進入或退出的市場化程序。
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財務內控制度論文